Десять тезисов о чрезвычайных финансовых ситуациях

От Французской революции к Веймарской республике…

1. Современные правительства слишком медленно реагируют на чрезвычайные финансовые ситуации, даже если они дестабилизируют правительство или всю систему управления.

Чрезвычайная финансовая ситуация не позволяет институтам защититься с помощью обычных юридических процедур. При этом она возникает неожиданно и влияет на состояние экономики как системы, а не отдельные ее отрасли. Правительства не могут использовать юридические инструменты, но и не желают брать на себя новые риски, присваивая себе чрезвычайные полномочия, поэтому медлят с принятием эффективного решения. В революционной Франции пытались ускорить принятие решений указами, в веймарской Германии — попытками парламентского консенсуса, который должен повлечь за собой эффективную работу, но оба варианта оказались недостаточными, чтобы остановить эскалацию политических конфликтов.

2. Для того чтобы справиться с чрезвычайной финансовой ситуацией, необходимо распределение полномочий в правительстве.

Чрезвычайная финансовая ситуация подрывает общественную безопасность, поэтому необходимы меры по поддержанию безопасности. Нельзя использовать при этом меры политического чрезвычайного положения, такие как произвольные задержания или давление на прессу. Репрессивные меры заведомо не получат политической поддержки. Непопулярные меры, такие как девальвация национальной валюты, должны сопровождаться популярными мерами, такими как защита кредитов или отсрочка долговых платежей. Правительство должно быть готово к проведению институциональных реформ в условиях кризиса. В революционной Франции правительство не занималось институциональным строительством, считая достаточным перераспределение полномочий в свою пользу; в веймарской Германии правительство создавало временные антикризисные институты, что в обоих случаях подрывало доверие представительной власти к исполнительной.

3. Чрезвычайные полномочия правительства сразу нарушают баланс политических сил и требуют создания новых политических институтов.

Революционные события во всех странах Европы показывают, что вопреки стремлениям революционных правительств имущественное расслоение в революционные годы не уменьшалось, а усиливалось, при этом финансовые учреждения полностью или частично отказывались выполнять распоряжения правительств. Такая ситуация вызывала потом политическую реакцию, поддержанную привилегированными группами. Этот опыт показывает, что правительство в чрезвычайной финансовой ситуации должно создать легитимные институты финансовых решений, но также принимать социальные решения, направленные на ликвидацию всех незаконных привилегий. В революционной Франции при борьбе с привилегиями велась протекционистская политика, в веймарской Германии — фискальная политика, и обе политики не стали комплексной мерой.

4. Чрезвычайные финансовые ситуации требуют нового понимания правительственных полномочий.

Полномочия правительства не могут сводиться к сохранению режима, так как в чрезвычайной ситуации это требует чрезвычайных действий, подрывающих верховенство закона. Необходимо создание той законодательной базы, которая обеспечивает мирную трансформацию режима. Для этого сначала необходим «санитарный кордон» между нормальными правовыми процессами и чрезвычайными решениями, сразу определяя границы действия каждого из чрезвычайных решений и краткосрочные проверяемые их результаты. В революционной Франции вопрос о проверяемости результатов не ставился, в веймарской Германии сама трансформация режима считалась достаточным результатом, и в обоих случаях за принятием разумных законов последовал неконтролируемый кризис законотворчества, принятие противоречащих друг другу законодательных актов.

5. Чрезвычайная финансовая ситуация требует двух типов власти: власти объявлять чрезвычайное положение и власти регулировать чрезвычайную ситуацию.

Понимание чрезвычайного положения, обоснованное К. Шмиттом, требует применительно к рынкам различения между учредительной властью и регулирующей властью. Для объявления чрезвычайного положения не нужен диктатор-суверен — достаточно легального представителя власти, который обосновывает различие между обычными и чрезвычайными обстоятельствами. Тогда его вмешательство в экономическую сферу будет ограничено регулированием институтов и созданием институтов-посредников, антикризисных институтов, принципиально отличающихся от институционализованной бюрократии с ее замкнутой структурой. В революционной Франции революционная власть выступала как посредник между предпринимателями и ведомствами, меняя таможенные и инфраструктурные правила; в веймарской Германии власть ожидала от бизнеса быть посредником между политикой правительства и инфраструктурными возможностями предпринимательства, но оба варианта подорвали прежнюю систему администрирования, так что во Франции возникла новая бюрократия, а в Германии — новая партократия.

6. Существуют различные способы получения чрезвычайных полномочий для решения финансовых вопросов.

Можно выделить четыре способа получения правительством чрезвычайных полномочий: (1) по конституции, (2) специальным решением парламента о временном делегировании части своих полномочий исполнительной власти, (3) созданием при правительстве специальных антикризисных органов с особыми «комиссарскими» полномочиями, (4) законодательной реформой, подготовленной парламентом и правительством. Все эти способы имеют свои преимущества и недостатки, но главная проблема — какая именно из ветвей власти будет объявлять чрезвычайное положение. Будет ли у того, кто объявил чрезвычайное положение, прерогатива принятия первых решений? Вопрос остается открытым. В революционной Франции чрезвычайное положение объявляла харизматическая власть, в веймарской Германии — власть, претендовавшая на интерпретацию конституции, но оба варианта не подразумевали последовательности власти в дальнейших решениях, что затрудняло взаимодействие между ее институтами.

7. Страх перед дефолтом приводит к нарастанию неопределенности в системе принятия решений в чрезвычайных финансовых ситуациях.

Опыт революционной Франции показывает, что любой финансовый кризис имеет длительную предысторию. Так как дефолта опасается и парламент как выбранный орган, и правительство как орган, отвечающий за функциональность системы, эти две ветви пытаются в момент кризиса перекладывать ответственность друг на друга, что приводит к дальнейшему кризису системы. Необходимо найти тот консенсус, который уменьшает неопределенность, что требует улучшения функциональности и парламента, и правительства, новых технологий принятия решений и контроля за их исполнением. В революционной Франции власти стремились найти причины кризиса в деятельности капитала, в веймарской Германии — в отсутствии контроля над капиталом, но в обоих случаях не было создано специального ведомства, повышающего определенность в знаниях правительства о возможном дальнейшем движении капитала.

8. Сама по себе демократизация институтов не приводит к преодолению экономического кризиса.

Демократизация институтов в чрезвычайной финансовой ситуации сталкивается с нехваткой легитимности: любые институты воспринимаются как зависимые от частных финансовых интересов. Поэтому демократизация должна сопровождаться реформой кредитной системы, реформами землепользования, залогов недвижимости и другими, которые показывают, что демократизация институтов сопровождается более демократическим участием в формировании рыночных ценностей и ограничениями для лоббирования и влияния финансовых групп. В революционной Франции ограничились в основном реформой системы залогов, кредитов и поручительств, в веймарской Германии — основной реформой правил взаимодействия банков, в чем видно стремление обнулить прежние обязательства акторов экономики, а не преодолеть кризис системно.

9. Чрезвычайная ситуация выглядит изнутри как череда чрезвычайных ситуаций.

Волнение во время чрезвычайных финансовых ситуаций связано не столько с недовольством, сколько с невозможностью контролировать различные группы, равно претендующие на легальность своих действий. Эскалация насилия, при котором каждый из актов насилия заявляет о своей легальности и допустимости как меры экономической защиты, приводит к тому, что чрезвычайная ситуация распространяется на все отрасли экономики и воспроизводится даже после того, как нижний предел кризиса преодолен. В революционной Франции пытались остановить насилие реформой армии, в веймарской Германии — реформой социальной сферы; в результате насилие было блокировано в некоторых областях, но не преодолено.

10. Чрезвычайные финансовые ситуации парализуют политическую систему только в том случае, если эта система раньше зависела от мощных финансовых интересов.

Если правительство действовало под влиянием мощных финансовых интересов, тогда любые чрезвычайные полномочия как заведомо подрывающие эти интересы, даже если прямого желания правительства на это нет, противоречат прежним целям правительства и нарушают функциональность системы. Опора на законодательство не может быть единственным основанием действий в таком случае, так как она может привести и к вскрытию противоречий в законодательстве, и к превращению действий во время чрезвычайных ситуаций в часть общего законодательства (статутификации чрезвычайных ситуаций), что противоречит самому смыслу нормального управления. Поэтому необходимо в чрезвычайной ситуации создание органов, обосновывающих продолжительность чрезвычайных мер, так как только продолжительные меры смогут создать требуемую систему сдержек и противовесов после долгого господства частных интересов. Такими органами могли бы быть как судебные органы, занятые вопросами правоприменения, так и контрольные органы, полномочия которых ограничены по времени, иначе эти органы начнут обслуживать частные интересы, и это приведет только к эскалации кризиса. В революционной Франции часто такие идеи оставались на бумаге, а в веймарской Германии были неверно применены, без ограничения полномочий по времени; в результате целостная система новых институтов в обоих случаях не была создана.

Источник: NYU School of Law, Public Law Research Paper. No. 17-43.