Жилищная проблема решена

Промыслы на месте права — от градообразования к регионообразованию

Дебаты 27.04.2018 // 979
© Оригинальное фото: Минобороны России [CC BY 4.0]

Основная особенность показателя уровня обеспеченности жильем в России — это то, что он имеет природу не индикатора качества жилищных условий, а инструмента их нормирования. Подобная ситуация сложилась с момента превращения жилья в объект государственного распределения, историю которого можно проследить с момента появления первых санитарных норм обеспеченности «квадратами» в 1919 году. В результате сложилась ситуация, когда обеспечение жильем стало служить инструментом социальной инженерии, а уровень обеспеченности жильем носил нормативно-сословный характер, причем с привязкой к географии, что отлично выразил географ В.Л. Каганский фразой «место в пространстве равно статусу в государстве».

В период с XIV съезда партии до 1958 года это «место в пространстве» носило сугубо отраслевой характер, то есть распределение жилья по принципу «положено по статусу» было ведомственным, а уровень обеспеченности жильем — инструментом нормирования «положенности» исходя из документально закрепленных нормативов, соответствующих каждому конкретному статусу.

Подобный ведомственный подход в совокупности с территориальным делением страны, проведенным во времена Сталина, фактически заложил существующий до сих пор каркас расселения, знаковую роль в котором заняли структуры слободского расселения при отраслевых объектах — заводах, фабриках, управлениях, главках.

На волне хрущевских реформ помимо отраслевого механизма расквартирования появился территориальный: часть строящегося жилищного фонда стала поступать в распоряжение местных Советов. Необходимость этого решения была вызвана тем, что из ведомственной структуры расселения оказались выпавшими целые группы населения, осуществляющие служение в ведомствах и не строящие самостоятельно жилье. Таким образом, показатель уровня обеспеченности жильем получил нормативно-целевой характер в территориальной привязке, которая с этого момента и стала доминировать. Иначе говоря, жилищная обеспеченность стала целевым показателем для объектов административного деления, а Жилищная проблема в пространстве управления окончательно обрела содержание недостаточной жилищной обеспеченности относительно расчетных значений. На тот момент соответствующим целевым показателем была цифра в 12 кв. метров на человека, а решение Жилищной проблемы на пятилетнем горизонте планирования рассматривалось как приближение к этому целевому показателю.

При этом предметом распределения жилья все это время были исключительно квартиры, что позволяет прямо говорить о расквартировании населенных на территории как об основном механизме решения Жилищной проблемы. Индивидуальное жилищное строительство при этом не было прямым объектом распределения и существовало относительно самостоятельной жизнью, которая подвергалась усиленной легитимации в периоды, когда в административном пространстве формировалась угроза в виде нарастания или усиления Жилищной проблемы.

Эта угроза могла носить сугубо объективный либо по большей части управленческий характер. В первом случае можно говорить о законодательной кодификации существующих практик ИЖС, проведенной в 1948 году на фоне объективного ухудшения состояния жилого фонда после ВОВ. Во втором случае можно вспомнить меры поддержки ИЖС 60-х и конца 80-х — начала 90-х годов, которые можно рассматривать в первую очередь как реакцию на управленческую угрозу.

Дело в том, что после ВОВ про поддержку ИЖС вспоминали практически исключительно в тех случаях, когда невозможность достижения целевых показателей решения Жилищной проблемы становилась очевидной. Таким образом, индивидуальное строительство в административном пространстве рассматривалось как источник получения учетных «квадратов» в отчетности, а вне этого модуса на уровне государственного управления не существовало. Соответственно, объекты ИЖС (за исключением статусных дач) в городах до второй половины 80-х годов фактически не наделялись статусным содержанием, выпадая из жесткой иерархической модели, но при этом фактически в течение всего советского периода продолжали оставаться прямым объектами купли-продажи.

В 1986 году была принята государственная программа «Жилье-2000», которая в основном запомнилась по слогану «Каждой семье по квартире» (к 2000 году). Этот декларативный слоган оказался связан с индикаторами административного пространства через расчеты, проведенные Госстроем. Согласно этим расчетам, достижение внешних целей программы (по квартире на семью) выражалось через индикатор целевой обеспеченности жильем в 22,5 квадратных метра на человека, что считалось эквивалентом достижения цели из слогана.

Именно расчетные показатели Госстроя стали основой для планировочных решений (в первую очередь панельных домов), которые были заложены в 80-е годы. В первую очередь в этой связи интересна цифра площади двухкомнатной квартиры в 56 «квадратов», которая до сих пор является своеобразным стандартом, кочующим по документам в формате «стандартной квартиры». В частности, поныне в расчете времени, необходимого семье для накоплений на покупку жилья, в качестве объекта покупки используется именно указанная «стандартная квартира».

Целевые показатели программы «Жилье-2000», перекочевавшие в региональные комплексные программы развития, перестали выполняться уже через год после ее принятия, что заставило в очередной раз вспомнить о «палочке-выручалочке» в виде ИЖС. В связи с этим в 1988–1989 годах был принят целый ряд документов, направленных на всяческую поддержку индивидуального строительства. При этом пакет мер, заложенных в соответствующие программы, в полной мере наследовал соответствующие меры из аналогичных решений конца 40-х и начала 60-х годов: льготные ссуды, запуск механизмов распределения земельных участков, требования для властей на местах обеспечивать их коммуникациями, декларативные меры поддержки использования местных строительных материалов и так далее.

Крайне близкой по духу к этим документам оказалась и государственная программа «Жилище», принятая в 1993 году уже в России на фоне очередной угрозы нарастания Жилищной проблемы. Ключевой особенностью программы была ориентация практически исключительно на поддержку ИЖС, но при этом программа уже не оперировала целевой обеспеченностью квадратными метрами, а была направлена на поддержку решения частных жилищных проблем. Механизмом реализации «Жилища» стала программа «Свой дом» от 1996 года, которая устанавливала целевую обеспеченностью в 18 квадратных метров на человека к 2000 году, но так и не была реализована.

С начала 2000-х годов, после принятия новой редакции ФЦП «Жилище», вектор государственной политики кардинально изменился. Обеспеченность жильем опять стала главным целевым нормативным индикатором, а основной практикой его достижения — расквартирование с использованием механизмов жилищных сертификатов, субсидирования ипотечных ставок, прямого наделения жильем льготников по титульным спискам и так далее. При этом оператором программы был назначен Минрегионразвития, что вновь закрепило практику территориальной ответственности за достижение целевых индикаторов решения Жилищной проблемы через механизмы финансирования и оценку эффективности действий региональной власти, а с 2014 года — и муниципалитетов. Таким образом, объемы ввода жилья и, соответственно, целевая обеспеченность им окончательно стали предметом заботы регионов, что, начиная с 10-х годов, привело к появлению сугубо «учетных» практик.

В общих чертах функционирование учетной системы можно описать следующим образом. Регионы ориентировались на показатели роста объемов ввода жилья, формируя декларативные годовые планы ввода жилья для муниципалитетов, от исполнения которых зачастую зависело распределение межбюджетных трансфертов. При этом исполнение целевых индикаторов на уровне региона было важнейшим условием для участия в соответствующих федеральных целевых программах. Таким образом, возникла ситуация, когда декларирование роста объемов жилья стало прямой заботой муниципалитетов, которые зачастую достигали необходимых показателей в первую очередь за счет ИЖС.

Возможности этого ресурса оказались достаточно высокими благодаря действующей методике учета индивидуального жилья, которая позволяет учитывать в статистике ввод ИЖС на основании любого из трех документов: технического паспорта, акта о вводе в эксплуатацию и записи Росреестра. Помимо появления возможностей двойного и даже тройного учета (в случае многоквартирного дома (МКД), построенного ИП), методика позволяет активно учитывать давно построенное, но неоформленное индивидуальное жилье. Таким образом, одним из основных источников такого жилья становятся строения, впервые оформленные муниципалитетами хотя бы на уровне собственного акта, дома, оформляемые в рамках дачной амнистии, объекты из банкротных процессов и прочие давным-давно построенные строения. 

Интересным трендом последних лет можно считать и инициативы муниципалитетов по оформлению домов в разнообразных родовых поселениях в тех случаях, если они расположены на землях поселений. Это позволяет добиться одновременно и увеличения учетного количества населения, к которому привязаны размеры субсидий, и роста объемов ввода жилья. При этом зачастую «родовые» строения не отвечают базовым требованиям к капитальным строениям.

На уровне обыденных практик этот ресурс муниципалитетами обычно используется в конце года после очередного обзвона с регионального уровня с требованием добиться исполнения декларативных планов. В результате по итогам 2015–2016 годов более чем в половине регионов наблюдается явный дисбаланс: от четверти до 99% от всего объема ввода жилья за год приходится на последние 40 дней года, причем безо всякой корреляции с данными о количестве регистрации прав по линии Росреестра, но с явным приматом ИЖС. Итогом такой учетной деятельности становятся явные парадоксы вроде 99% ввода жилья в последний месяц года в южных республиках или, как в Уфе, ситуация, когда общая сумма ввода ИЖС за 15 последних лет превышает весь объем имеющегося индивидуального жилого фонда.

Обратной стороной ситуации является большая доля никак не учтенного жилого фонда в виде дачных строений, жилых зданий, существующих в реестрах муниципальной собственности, но не оформленных ни в плане межевания земельного участка, ни в плане оформления технического плана или паспорта, разного рода «самостроя», южных и северных жилых гаражей, домов с выделенными, но неоформленными долями, строений с обременениями, бывшего ведомственного жилья, принятого на баланс в рамках конкурсного управления, и так далее.

Таким образом, говорить о структуре частного жилищного фонда на основе данных статистики всерьез не приходится, в первую очередь по причине многолетнего использования учета ИЖС как средства достижения целевых индикаторов на основе нормирования, причем на уровне территорий.

Отдельного внимания в этой связи заслуживает такой целевой индикатор, как «объем ввода жилья эконом-класса», который призван характеризовать усилия власти на местах по расквартированию тех групп населения, которые (согласно федеральным законам) являются получателями блага в виде разнообразных жилищных «мер поддержки»: молодые семьи с детьми, военнослужащие, гражданские и муниципальные служащие, бюджетники, ветераны. При этом законодательством прямо закреплен нормативный характер обеспеченности жильем при таком расквартировании, до недавнего времени закрепленный в виде требований к жилью эконом-класса, а ныне плавно перетекающий в прямое нормирование в формате «стандартного жилья», причем жестко привязанное к территории.

Начиная с 2015 года государственная жилищная политика стала носить все более и более выраженный отраслевой характер, причем в качестве отрасли прямого государственного управления и регулирования стало прямо рассматриваться строительство МКД. Целый ряд законодательных мер призван фактически разрушить сложившуюся промысловую структуру строительного комплекса, который регулировался формально и неформально на местах. Речь идет о целом ряде решений, которые фактически исключают самостоятельные действия застройщиков по осваиванию финансовых ресурсов, делая их прямыми объектами управления власти. Иначе говоря, преломление государственной политики на местах уже формирует ситуацию, когда именно государство прямо указывает, что (через механизм стандартного жилья), как (через механизм согласования назначений на должность глав региональных стройнадзоров в федеральном Минстрое) и где (через механизм конкурсов ФЦП на участки комплексного освоения) строить. При этом декларировано и вмешательство в вопрос «на что строить» через внедрение обязательной подписи глав регионов под разрешением собирать деньги с дольщиков, угрозу перехода на проектное финансирование и введение счетов эскроу для застройщиков.

Парадокс ситуации в том, что целый ряд мер, вошедших отчасти в ФЦП «Ипотека и арендное жилье», является прямым импортированием зарубежного опыта. Это и рефинансирование ипотеки, и идея паевых фондов для строительства доходных домов, но самое интересное — переход на общемировой критерий индикатора качества жилья в формате количества комнат на человека, что стало новым целевым показателем достижения окончательного решения Жилищной проблемы. Который, впрочем, вновь приобрел характер инструмента нормирования ввиду того, что отраслевой подход к ситуации «в целом» сочетается с территориальным механизмом реализации, то есть достижение новых индикаторов опять становится заботой регионов. Это уже привело к законодательному закреплению на местах фактически отраслевых списков в формате «приоритетных проектов жилого строительства», «реестра ключевых застройщиков» и так далее.

Интересно, что при использовании оптики власти оказывается, что Жилищная проблема по новым критериям решена: по итогам 2015 года количество квартир УЖЕ превысило количество семей, а количество комнат в них (все с учетом ИЖС) — количество населения без учета несовершеннолетних. При этом на уровне регионов наблюдается явный дисбаланс структуры жилого фонда в виде колоссального переизбытка одно- и двухкомнатных квартир, которые долгие годы были главным инструментом решения Жилищной проблемы, при столь же очевидном недостатке многокомнатных квартир [http://ulgrad.ru/stroyka/]. Тем не менее, основным механизмом реализации обновленной жилищной политики продолжает оставаться жилье малой площади в формате стандартных квартир, а оптика нового целевого индикатора на уровне регионов привела к исключению из рассмотрения по этому критерию ИЖС.

Таким образом, вновь четко закреплена ситуация с разделением двух векторов жилищного строительства по критерию наличия большой буквы во фразе «Жилищная проблема». Это разделение четко проходит по подведомственности стройки Ростехнадзору и по наличию экспертизы проектной документации, что в большинстве случаев соответствует демаркационной линии на уровне третьего этажа. Все, что ниже, — это решение частных жилищных проблем, все, что выше, — объект заботы государства в разрезе Жилищной проблемы с большой буквы и в частном приложении расквартирования.

В этой связи интересно, что государство в своем расквартировании не разделяет населенные пункты по административному статусу, предлагая единый механизм решения Жилищной проблемы для поселений всех уровней. По этой причине для принятия участия в программах по переселению из ветхого и аварийного жилья, для выкупа жилья для муниципальных нужд, для расселения сирот и ветеранов и так далее небольшие муниципалитеты уровня райцентров вынуждены фактически строить МКД в тех случаях, когда хотят рассчитывать на государственную (через регион) финансовую поддержку. Основная проблема в данном случае заключается в том, что выкупать квартиры муниципалитет может только после ввода МКД в эксплуатацию, а условно «рыночная» востребованность таких квартир в небольших поселениях с приматом частной застройки невысока. В результате муниципалам приходиться придумывать разнообразные механизмы помощи застройщикам либо и вовсе формировать таковых искусственным образом.

Слово «рыночная» в описании ситуации с МКД взято в кавычки неспроста. Дело в том, что в случае долевого строительства покупателем квартир на начальных этапах строительства далеко не всегда оказывались конечные жильцы. Во многих случаях большую долю покупок на «этапе котлована» осуществляли так называемые «инвесторы», промысел которых заключался в последующей перепродаже «квадратных метров» на этапе завершения строительства либо в нацеленности на аренду (для крупных городов). В качестве таких инвесторов далеко не всегда выступали физические лица. Абсолютно типичной и хорошо прослеживаемой по всей России по судебной практике историей является практика такого рода инвестирования со стороны других застройщиков, таким образом мультипликатирующих свой финансовый ресурс.

Здесь стоит отметить, что вопреки распространенному убеждению и взгляду власти, формирующей строительную отрасль, в большинстве случаев сами застройщики или девелоперы непосредственно строительством в случае МКД не занимались. Их промысел имел финансовую природу, а ресурсом для него выступали бесплатные деньги дольщиков, которые далеко не всегда и далеко не в полной мере расходовались на строительство титульного объекта, который можно рассматривать как повод для получения финансового ресурса. Этот повод можно конкретизировать до набора «земельный участок, проект, разрешение на строительство». Дальнейшее строительство уже могло осуществляться с использованием в качестве платежного средства своеобразной строительной валюты в виде квадратных метров в непостроенном доме, что в условиях спада спроса повсеместно привело к массовому попаданию на «рынок» «квадратов» «от подрядчиков», полученных ими в качестве оплаты за работу, по ценам ниже, чем непосредственно у застройщика. Обратной стороной подобного механизма являлось появление в регионах бесплатных денег для ведения хозяйственной деятельности, которые вкладывались в разнообразные проекты с высокой мультипликативной доходностью — например, в системы микрофинансирования, в другие объекты строительства и так далее. Таким образом, стройка действительно оказывалась «драйвером региональной экономики».

Резкое изменение регуляторных условий со стороны государства на фоне формирования угрозы обманутых дольщиков рискует разрушить эту систему, функционирующую много лет. По мнению урбаниста Александра Антонова, конечным итогом новой жилищной политики будет полное замещение девелоперского промысла банками, которые полностью возьмут под контроль финансовый ресурс. С учетом того, что прямое целеполагание «что, где, когда и как» строить тоже становится государственным делом, можно говорить о формировании полноценной отрасли расквартирования в сегменте строительства МКД.

В настоящее время мы уже наблюдаем первую реакцию девелоперов на изменение ситуации в виде попыток запустить обходные схемы финансирования (договоры инвестирования), вписаться в новые реалии, смирившись с ролью генподрядчика государства, либо в виде ухода из сложившихся промысловых цепочек, что отлично прослеживается по масштабам ухода застройщиков с «рынка»: строительная «поляна» полностью меняется по отраслевому принципу.

Уже начали менять свои стратегии и промысловики более низких уровней, используя очередной вал заботы государства как новый ресурс.

Например, к появлению новых промыслов привела обозначенная угроза обманутых дольщиков, снятие которой было делегировано регионам, начавшим действовать в привычной логике сдач и раздач. Для проблемных объектов долевого строительства была придумана следующая схема: в обмен на обязательства их достройки застройщикам предлагаются на льготных условиях новые площадки для строительства. Подобная схема хорошо совпадает с главным отраслевым вектором «развития» жилищной отрасли, следствием чего стало ее перенятие большинством регионов. При этом необходимая для запуска процесса процедура смены застройщика требует согласия всех дольщиков проблемного объекта, так как подразумевает перезаключение договоров. Именно этот факт и создал базу для нового промысла, суть которого заключается в шантажировании застройщиков и власти (ввиду того, что новыми застройщиками фактически назначают) отказом от перезаключения договора, то есть созданием угрозы. В обмен на перезаключение договора ушлые «инвесторы» чаще всего требуют отступного либо в виде денег, либо в виде строительной валюты — квадратных метров. Подобные случаи в последнее время перестали быть единичными и уже не удивляют. Удивляют стратегии реализации такого промысла, которые направлены в первую очередь на исключение возможностей «решения проблемного вопроса» по понятиям со стороны застройщиков. Именно в этих стратегиях и скрываются очередные инновации наподобие тех, которые, несмотря на все усилия государства и страховщиков, позволяют годами успешно существовать промыслу автоподстав.

Трансформируются в свете изменения условий и механизмы работы самих строителей — то есть тех, кто непосредственно занят стройкой. Здесь ведущую роль играет катастрофическое снижение ликвидности строительной валюты, то есть «квадратных метров», что заставляет строителей зачастую повышать свою промысловую роль, переориентируясь то в риэлторов, то в генподрядчиков.

На всем этом фоне в возможности реального пролонгирования «решения Жилищной проблемы» верится с трудом. Скорее, новые модернизационные усилия государства по становлению строительной отрасли приведут к тому же результату, как и всегда, — к тому, что люди к ним приспособятся и будут продолжать извлекать из стройки пользу. Мало-помалу, день за днем, решая свои частные жилищные проблемы не благодаря, а вопреки Жилищной проблеме в видении государства.

Комментарии