Размышления о местном самоуправлении
2 710 
Текст выступления на заседании Волгоградского «Клуба 19 февраля».
Пока не совсем забыл, что сказал (и не надумал радикально другого на эту тему), размещаю изложение своего выступления (и сопутствующих размышлений) на заседании «Клуба 19 февраля» в прошедшую среду. Заседание было посвящено местному самоуправлению, и меня специально попросили затронуть тему местного самоуправления в США.
Но начал я с другого.
В дискуссиях о местном самоуправлении (да и шире — во всех дискуссиях об устройстве власти) в последние годы мне не раз приходилось слышать (в качестве возражения или в качестве ремарки, которая, видимо, означала вежливую форму отказа от диалога) тезис о том, что, мол, это «точка зрения теоретика». В противовес этому предлагалось послушать «практика» — как правило, человека из нынешней системы власти. В прошлый раз такой диалог здесь же, в рамках клуба, состоялся у нас с Олегом Керсановым, на тот момент — главой Алексеевского района Волгоградской области [1].
Глупо было бы отрицать, что мои соображения (и знания) — это соображения ученого, а не администратора. Однако, на мой взгляд, глупо отрицать и тот факт, что администраторы, сделавшие свою карьеру в условиях постоянно ухудшающихся институтов (и зачастую, сделавших карьеру именно на том, что сами ухудшали институты: так, например, избранный на какую-то должность политик может потерять ее на следующих выборах, а может закрепить свою позицию, добившись отмены самих выборов), обычно не имеют инструментов оценки той системы, в которой работают, — и редко могут оценивать ее с точки зрения общественного блага (если вообще слышали о таком очень старом концепте). В лучшем случае, они могут говорить о системе в терминах управляемости и непротиворечивости и, конечно, имеют много (дельных) предложений о перераспределении налогов и бюджетов.
Однако система власти и самоуправления в России находится в состоянии постоянного изменения. Не уверен, что за последнюю четверть века страна пережила хотя бы два выборных цикла подряд, которые бы проходили по одним и тем же правилам. Это, в общем, означает, что правил в изначальном значении этого слова в политической системе нет; изменение правил само является легитимным «ходом» в политической «игре». Среди множества следствий из осознания этой реальности есть и такой: «практические» навыки многих нынешних администраторов системы могут устареть в одночасье в результате смены правил на каком-то другом уровне «игры», поэтому имеет смысл обсуждать именно эти «метаправила», или институциональный дизайн всего российского государства; а об этом невозможно говорить без теоретического обобщения.
Вторым важным элементом дискуссии, с моей точки зрения, является уточнение ее предмета. В разнообразных комментариях на тему возможной реформы местного самоуправления постоянно повторяется идея о том, что «государственная власть должна спуститься на уровень управления крупными городами», а местное самоуправление — остаться на уровне муниципальных районов, в которых, якобы, «все друг друга знают» и избранного главу можно увидеть вживую и вживую же о чем-то спросить. В этих рассуждениях ключевой характеристикой «местного самоуправления» становится размер управляемой территории / количество граждан, живущих в его пределах. Условно говоря, если население, как в греческом полисе, «можно собрать на одной площади», то местное самоуправление возможно; а вот в миллионном городе — уже нет. Поэтому все, что крупнее, должно быть частью государственной власти.
Это ошибочная точка зрения. Не буду останавливаться подробно на юридических вопросах (вроде того, что в Конституции России определены два уровня государственной власти, и именно поэтому страна объявлена в ней федерацией; у регионального уровня государственной власти есть предметы исключительного ведения; «третий уровень» невозможен логически). Задам только один вопрос: вроде как (на встрече цитировалось) президент (который у нас теперь единственный источник законодательства) пообещал, что мэры крупных городов будут избираться; следовательно, мы получим систему, в которой есть избираемые органы федеральной власти, избираемые органы региональной власти и избираемые органы городской власти (и, видимо, еще и избираемые муниципальные органы местного самоуправления). Чем, с формальной точки зрения, это будет отличаться от ситуации начала 2000-х (когда все уровни избирались, но городской уровень считался местным самоуправлением)? В чем отличие избранного мэра или городской Думы как органов местного самоуправления от избранного мэра или городской Думы как органов государственной власти? На самом деле, этот порядок сделает мэров еще более независимыми от регионов фигурами. Если же речь идет все же не об избрании, а о превращении городской власти в подразделение вышестоящей, то выборов здесь быть не должно (не избирают же нигде чиновников администрации отдельно от ее главы — и из числа его политических противников).
Размер местного самоуправления вовсе не так жестко связан с размерами «агоры» — в современном урбанизированном обществе люди часто не знакомы с соседями по лестничной площадке, — не говоря уже о массе жителей своего района, и значит апелляция к идеалам деревенской демократии «сельской общины» неуместна. Не на личном знакомстве всех со всеми строится местное самоуправление (как и демократия вообще в современном обществе). На самом деле, речь, конечно, идет не о соотношении «государственной власти» и «местного самоуправления» (рассуждая в этих терминах, мы заходим в вышеобозначенный тупик), а о принципах государственного устройства. Развитие и окостенение «вертикали» наткнулось на остатки демократии на местном уровне, где еще возможны победы не утвержденных «сверху» кандидатов, а население еще пытается сформулировать свое мнение по вопросам чуть более широким, чем ремонт асфальта во дворе или разбивка детской площадки (это важные вопросы, но я сейчас не об этом). Поэтому и идея о том, что «государственную власть надо спустить на уровень города», однозначно читается как требование уничтожить последние остатки демократии в управлении страной.
Ну, а в нынешнем законе о местном самоуправлении, конечно, есть что менять: и многослойность этого самоуправления, и принципы бюджетообразования, — но об этом есть кому сказать и без меня.
И, наконец, коротко об американском опыте (как бы далек он от нас ни был). В самом деле, меня приглашали рассказать о местном самоуправлении в США еще в 1996 году, — и я об этом рассказывал, и этот рассказ даже был опубликован [2]. Скажу только, что формы местного самоуправления в США очень различны. Они отличаются в разных штатах. Они различны в городах (которые руководствуются в своей жизни «хартией», выданной штатом) и в сельской местности (где «округа» опираются на закон штата). Они отличаются по задачам, и границы органов местного самоуправления, созданных для разных задач, иногда пересекаются: школьный округ (попечители которого избираются и который является одним из органов местного самоуправления) может пересекать границы округов «общего назначения» (с общим, например, шерифом). Кроме того, если в городах, как правило, существует должность мэра (в небольших городах бывает и сити-менеджер, но не в миллионниках), то в сельских округах гораздо чаще вообще не существует «главы округа»: местное самоуправление избирается по функциям, и никакого соподчинения между тем же шерифом, казначеем округа и, скажем, школьным попечителем нет.
Не уверен, что американский опыт можно копировать в России, но вот саму идею, что самоуправление может быть разным в разных регионах, и даже в одном регионе по-разному функционировать в зависимости от конкретных местных условий (на то оно и самоуправление!), неплохо было бы усвоить (и не пытаться создать единый и жесткий закон по отношению ко всей стране, по которому будут жить и камчадалы, и калининградцы, и оленеводы, и жители мегаполисов). Ну, и было бы интересно обойтись без «первых лиц», наделенных эластичными полномочиями, на многих уровнях местного самоуправления.
Примечания
Комментарии