Этот мифический либеральный порядок

За последние полтора года в Сирии погибли десятки тысяч человек, все это время насилие не прекращается ни на один день. В июле 2012 года Совет безопасности ООН собрался для того, чтобы принять решение об оказании давления на президента Башара Асада. И в третий раз за последние девять месяцев Россия и Китай наложили вето на любое многостороннее вмешательство. Менее чем через две недели Кофи Аннан ушел в отставку с поста специального посланника объединенной Арабской Лиги и ООН со словами: «Не могу же я хотеть мира сильнее, чем его сторонники, чем Совет безопасности или международное сообщество».

Не то что бы мы не сталкивались с подобным сценарием раньше; но он теперь всякий раз воспроизводится во всех подробностях. Вместо методичного решения глобальных проблем имеет место противоположная тенденция: за последние несколько лет мы наблюдали крайне мало примеров удачного международного сотрудничества по важнейшим вопросам. Глобальное управление переживает серьезный кризис, ощутимый даже на фоне разного рода серьезных вызовов, число которых растет: это и распространение ядерного оружия, и изменение климата, и проблемы международного сотрудничества, и мировой финансовый кризис.

Где же тот либеральный мировой порядок, о котором говорит так много западных экспертов? Сегодняшнее положение дел в международной политике не имеет отношения ни к порядку, ни к либерализму.

Все должно было сложиться иначе. В том либеральном мире, который мы себе представляли, «возвышение остальных» должно было способствовать развитию глобального управления. Восстановление равновесия сил и влияния в международной политике должно было сделать ее более демократичной, а действия с участием многих сторон — более легитимными, и в то же время, благодаря этим процессам, должен был открыться доступ к дополнительным ресурсам. Предполагалось, что экономическая интеграция и расширение сообщества безопасности (security community) «будет ограничивать основных игроков», поскольку это самоорганизующаяся система, основанная на сетевых принципах; что «выгода» от присоединения к существующему «порядку» будет каждый раз все очевиднее, а «издержки» на противостояние ему — все выше. Однако в отношении климатических изменений не было предпринято ничего существенного; нет никакого прогресса по Дохийскому раунду многосторонних торговых переговоров, начавшихся более десяти лет назад, и не сделано никаких движений в сторону новых раундов; нет ни малейших конкретных решений по вопросу безопасности в Северной Корее, в Иране и в Южно-Китайском море; не предпринимается никаких согласованных усилий для того, чтобы использовать потенциал «Арабской весны», а это, быть может, лучший шанс этого поколения начать движение к либерализму.

Не приходится сомневаться в том, что глобальное управление терпит неудачи, — важнее понять, почему это происходит. Обычно говорят, что сейчас «либеральный порядок переживает тяжелый период», появляются новые мировые державы, которые, если рассматривать их действия в контексте мировой политической системы, не дают развиваться «глобальному управлению». Подобное видение так определяет основной вопрос американской внешней политики XXI века: каким образом США и их союзники могут включить набирающие силу страны, такие как Китай, в существующий порядок и в то же время укреплять его основания?

Однако такой нарратив и подобные представления не отражают суть вещей. Либеральный порядок не может переживать упадок ни в каком смысле этого слова, он не может преследовать цель включать в себя новые мировые державы: просто потому, что сам никогда не обладал достаточной силой, а также и влиянием, чтобы быть в состоянии ставить перед собой такие задачи. Сегодня либеральный порядок все еще является желательным, а не действительным порядком, и соответствующая модель мало подходит для описания действий отдельных стран или механизмов глобального управления. Подъем некоторых стран из тех, что шесть лет назад мы назвали «весь мир за исключением Запада» (“World without the West”), не столько является вызовом для господствующего порядка, сколько демонстрирует внутреннюю слабость, присущую существующей системе.

Такая ситуация может оказаться неблагоприятной для американской внешней политики, а также для перспектив установления «либерализма по всему миру», но вовсе не обязательно неблагоприятной. Приблизиться к постановке нормативных задач, свойственных либерализму, в XXI веке можно; но это потребует новых стратегий мысли. Как только политики поймут, что либеральный порядок — это не более чем миф, они смогут освободиться также и от тревожных мыслей о том, что некоторые страны посягают на него или угрожают ему, а Соединенные Штаты будут свободны от воображаемого обязательства защищать сей порядок. Вместо этого можно будет сосредоточиться на важнейшей задаче, а именно на том, чтобы создать либеральный порядок «с нуля».

Приверженцы старого мифа поспешат подняться на защиту идеи о «прочном» либеральном порядке, привлекая на защиту отжившие доказательства его успешности. Действительно, в послевоенный период некоторые малозначительные цели были достигнуты, но их, однако, сейчас можно рассматривать только как необходимый минимум: была предотвращена третья мировая война и обвал существующего режима глобальной торговли под действием «гонки, затягивающей на дно» (race-to-the-bottom). Кроме того, за последние семьдесят лет были сделаны определенные шаги к глобализации торговли и капитала, наметился и некоторый прогресс в отношении прав человека, но все это произошло не благодаря либеральному мировому порядку, а, скорее, благодаря интересам и могуществу определенных государств.

Как на самом деле, на практике должен функционировать действительно либеральный порядок? Благодаря ему должен возникнуть мир, в котором большинство стран большую часть времени следуют правилам, содействующим росту коллективной безопасности, достижению общих экономических целей и реализации прав человека. Преимущества самостоятельного существования для тех или иных стран будут постепенно уменьшаться. Большинство стран поймет, что их возможности во внешней политике сильно ограничены (в интересах общей пользы) международными институтами, всемирными нормами и теми участниками мировой политики, что не являются государствами. Они откажутся от значительной доли своего суверенитета в пользу сотрудничества с другими странами, направленного на решение общемировых проблем. Они также признают, что можно быстрее добиваться экономического роста благодаря стратегии объединения, а не меркантилизма; это, в свою очередь, станет источником возможностей для каждой страны, будет способствовать ее развитию и росту влияния. Если все это осуществится, мы предстанем свидетелями постепенной эволюции в направлении «международного сообщества», основанного на стремлении защищать либеральные ценности, как то права человека и свобода.

Однако неудивительно, что сторонники «либерального мирового порядка» не спешат давать ему определение. Немногое из того, что было перечислено выше, имело место какое-то продолжительное время в период после Второй мировой войны. Существуют островки либерального порядка, но они окружены океаном абсолютно иной природы. Более того, большинство стран сегодня развивается в совершенно другом направлении, глубоко отличающемся от пути, ведущего к установлению либерального мирового порядка.

Как же мы оказались в таком положении? Рассмотрим два мифа, на которых основан либерализм. Первый состоит в том, что проявления американского могущества в послевоенный период и установление либерального порядка — это одно и то же. Не правда ли, знакомый нарратив: Соединенные Штаты «победили» во Второй мировой войне и «контролируют половину мирового ВВП». Соединенные Штаты создают «такую международную структуру, которая нацелена на развитие открытой экономической системы» и на то, чтобы «при помощи определенных институтов способствовать международному сотрудничеству по вопросам политики и безопасности». Также США «обеспечивают существование важнейших глобальных благ», направленных на то, чтобы эта система функционировала: это система мер сдерживания, направленная на обеспечение безопасности, и мировая резервная валюта. Некоторые важнейшие элементы этой системы сохраняются и в период после гегемонии, ведь для основных игроков на мировой арене очевидно: лучше пользоваться преимуществами, которые они получают благодаря сохранению институционализированных форм сотрудничества, чем подвергнуть себя рискам в целях изменения правил игры.

В девяностые годы этот нарратив стал еще интереснее и противоречивее, и приобрел особую актуальность. Здесь вступает в действие второй миф, лежащий в основе либерального мирового порядка, — миф о том, что этот порядок обладает непреодолимой привлекательностью. Окончание холодной войны и последующее падение коммунистических режимов как будто способствовало распространению и укреплению мирового либерального порядка: на внутреннем фронте новые капиталистические демократии обязаны были стремиться к установлению рыночной экономики и к свободным выборам в политической сфере; на внешнем — взаимоотношения государств должны все более регулироваться международными нормами, отстаивающими гражданские и политические свободы, обещанные капиталистическими демократиями. В дальнейшем либеральный порядок должен распространяться и на незападный мир. Соответствующие правила, регулирующие многосторонние отношения, институты и нормы, все больше и больше будут внедряться в сферы экономики, политики и безопасности. По мере того как станут возрастать положительные системные эффекты, вся система будет развиваться и дальше, и постепенно необходимость в контроле со стороны Соединенных Штатов «начнет уменьшаться». Предполагается, что гораздо легче присоединиться к либеральному мировому порядку (тем более что это сулит ощутимые преимущества), чем противостоять ему или пытаться существенным образом его изменять. Возможность существовать вне системы выглядит все менее реалистичной: найдется не так много стран, которые бы могли самостоятельно нести в современном мире бремя управления, особенно с учетом распространения свободной международной торговли и институтов, стоящих на страже международной безопасности.

Итак: либерализм обладает каким-то магнетическим притяжением, и страны «притягиваются» к системе мирового либерального порядка, словно железные опилки к магниту. За редким исключением, внешняя политика США в течение последних двух десятилетий строится на предположении, что магнитное поле либерализма достаточно сильно и становится только сильнее. Мысль заманчивая, но не следует думать, что она имеет отношение к реальности. В действительности, это магнитное поле определяется разве что своей чрезмерной слабостью. На сегодняшний день страны просто не ощущают себя в равной степени частью либерального порядка, не чувствуют своей ответственности перед ним, не сознают его ограничений. Прошла почти четверть века с 1989 года, и теперь было бы лицемерием утверждать, что либеральный мировой порядок просто «медленно» воплощается в жизнь, как будто следующее демократическое преобразование или успех в международных делах придаст ему необходимый импульс и либеральный порядок вновь восторжествует, как после окончания Второй мировой войны либо падения Берлинской стены. В действительности, цели, на достижение которых направлен либеральный порядок, становятся все недостижимее.

Полвека назад картина была куда более многообещающей: было принято «Генеральное соглашение по тарифам и торговле» и основан Северо-Атлантический Альянс; соответственно, возросли и ожидания относительно того, что в принципе может быть достигнуто благодаря глобальному управлению. Но международные организации с легкостью добились ряда целей на ниве международного сотрудничества еще десятилетия назад, и с тех пор их попытки влиять на решение актуальных международных проблем заходят в тупик. В 1990-х годах сложились как никогда удачные условия для продвижения либерализма по всему миру, но изменения, направленные на либерализацию политики и экономики, имевшие место по окончании Холодной войны, были на удивление незначительными, а их результаты — неустойчивыми и краткосрочными.

Зададим себе вопрос: чувствовали ли в это время развивающиеся страны возрастающее притяжение либерального мирового порядка, были ли ими предприняты какие-либо очевидные действия, это подтверждающие? Некоторое количество развивающихся и бывших коммунистических стран, находящихся в переходном периоде, в восьмидесятые и девяностые годы восприняло те способы действия в сфере экономической политики, которые зафиксированы в «Вашингтонском консенсусе»: свободная торговля, переход к рынку, приватизация. Но эта корректировка происходила, по большей мере, под воздействием вынуждающей силы. Как правило, все тяготы, связанные с переменами, ложились на плечи наиболее незащищенных социальных слоев. В результате, за небольшим исключением, развивающиеся страны стали еще более беззащитными перед изменчивостью мировой экономики. Эти структурные изменения застали Латинскую Америку в разгар долгового кризиса, тогда как в последующее «потерянное десятилетие» (“lost decade”, восьмидесятые годы) стали очевидными все негативные последствия этих перемен. Сходная ситуация сложилась и в России в девяностые годы, где за неудачной приватизацией последовало разграбление имущественных активов и концентрация средств в руках олигархов.

Если раньше еще можно было предполагать, что либеральный мировой порядок обладает некоторыми преимуществами, то сейчас уже никого не удивишь тем, что либерализм приобрел плохую репутацию в развивающихся странах. Люди абсолютно уверены в том, что экономический неолиберализм не выполнил обещаний относительно экономического роста, который должен был произойти согласно теории постепенного стимулирования (trickle-down theory). Напротив, государственный капитализм и ресурсный национализм, разумеется, обладают некоторыми недостатками, но на данный момент могут принести более ощутимые дивиденды новым мировым державам и представляют собой многообещающий альтернативный путь развития. Эпизодические признаки отхода от этой модели, вернее, от ее крайних проявлений, такие как антикитайские протесты в Анголе и Замбии, не следует принимать за стремление «вернуться к либерализму». Ситуация, в которой оказалась либеральная экономика из-за мирового финансового кризиса, также характеризует ее не лучшим образом; правда, не для тех, кто считает американскую модель инвестиционных банков привлекательной, и не для тех, кто придерживается европейской точки зрения на «социальное» капиталистическое государство как «следующую ступень развития либерализма».

Маловероятно, что либерализм обладает притягательностью для развивающихся стран, где прочно закрепившиеся во власти диктаторы, пытаясь сохранить свою легитимность, зачастую создают некую пародию на демократию и вполне открыто реализуют свои стратегии по замене существующего режима либо на нестабильный режим, обеспечивающий легкое обогащение правящей верхушки, либо на режим, полностью подконтрольный Западу. На практике представления о «демократической свободе», свойственные либеральному порядку, в основном свелись к наблюдению за процедурами выборов. Результаты почти всегда неудовлетворительны, как показывают последствия международных интервенций, происходивших в период после Холодной войны, начиная от вторжения в Камбоджу и заканчивая вторжением в Ирак. Даже более естественные «цветные революции», которые произошли в начале XXI века в Восточной Европе и Центральной Азии, остановились на полпути и закончились тем, что Freedom House именует «частичной свободой»: обычные граждане практически лишены политических и экономических возможностей. Уже через два года после Арабской весны подобное разочарование постигло и Ближний Восток, где особенно трудно найти какие-либо подтверждения привлекательности либерального порядка.

Процессы, происходящие в данный момент в Юго-Восточной Азии, ясно показывают, благодаря каким именно силам происходят изменения. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) делает успешные шаги в сторону либерализации торговли в регионе, но в основе этого лежат не «либеральные принципы» или соответствующие «коллективные нормы». Напротив, они преследуют весьма прагматичные цели — обеспечить защиту региона от нестабильности международной экономики и объединиться с целью создания противовеса экономике Китая. Действия АСЕАН явным образом не направлены на достижение политической или экономической свободы отдельных граждан. Наоборот, эта организация действует так, будто она стремится всячески защитить страны региона от внешнего вмешательства в их внутренние дела. Рекомендации по поводу того, чтобы эта организация использовала «методы коллективного управления», гораздо чаще исходят от западных наблюдателей, нежели от представителей стран, входящих в АСЕАН.

Приверженцы модели глобального управления возразят, что реакция на мировой финансовый кризис продемонстрировала: международные экономические связи крепче, чем мы признаем. С этой точки зрения, многосторонние финансовые организации прошли тест на выживание и предотвратили возможный экономический хаос, в случае которого в ход шла бы политика «разорения соседа» в торговле, репрессивный валютный арбитраж и контроль капитала. Стремительное восстановление мировой торговли и движения капитала часто приводят в качестве доказательства относительной успешности международного экономического сотрудничества. Но все дело в том, что опасения относительно коллапса системы, включая то, что страны откажутся от своих меркантилистских взглядов, остались точно такими же, что и сто лет назад. Нет ничего особенно «либерального» в том, чтобы говорить о глобальном экономическом управлении, которое существовало в конце эры золотого стандарта и в начале Великой депрессии. Глобальное экономическое управление, возможно, способствовало тому, чтобы предотвратить систематические действия, обреченные на провал, но вообще-то при мировом порядке, направленном на достижение либерализма, к настоящему моменту мы должны были бы продвинуться несколько дальше в достижении целей глобального экономического управления. И эта история еще не кончена. С точки зрения других стран, принятые Федеральным Резервом беспрецедентные меры по «количественному послаблению» не очень далеки от приемов монетарной войны за курс обмена валют и уровень инфляции в других странах. Проницательные аналитики приметили, что в тех случаях, когда банки действовали в большей мере в интересах своей страны, движение капитала через границы сокращалось. Мировая обстановка, при которой существует серьезный риск размножения валюты и торговых войн, едва ли способствует процветанию и распространению либерального мирового порядка.

Что касается войн, то международное сообщество ведет такие же баталии, и, по большей части, переживает те же неудачи, пытаясь выстроить «систему всеобщей безопасности». В Африке, в регионе Великих озер, за последние пятнадцать лет погибло более пяти миллионов человек, в той или иной мере из-за гражданской войны и вооруженных конфликтов. К северу от этого региона, в Судане, международное сообщество пассивно лицезрело геноцид африканского населения. В тех регионах, которые представляют стратегический интерес для ведущих стран, например в Сирии, геополитическая ситуация вошла в тупик.

Последний раз Совету безопасности удалось прийти к согласию относительно серьезных совместных действий в Ливии, но и Китай, и Россия и посейчас считают, что тогда их намеренно ввели в заблуждение и то, что должно было быть «гуманитарной миссией», на самом деле оказалось операцией по смене режима, незаконно санкционированной ООН. Такой провал в сфере многосторонних отношений говорит о том, что в будущем попытки международных организаций координировать действия стран, направленные на обеспечение безопасности, также обречены на неудачу. В то же время международное сотрудничество по вопросам безопасности сводится к миротворческим операциям «второго уровня» и попыткам держать под контролем пиратов, в распоряжении которых находятся быстроходные катера и пулеметы. Это тоже необходимо делать, но это никак не приблизит нас к решению важнейших вопросов международной безопасности. Примером недавно возникшей проблемы, для решения которой понадобится именно «долгосрочное глобальное управление», может служить проблема кибербезопасности или беспилотных воздушных судов; здесь не существует ни правил, ни институтов, ни легитимных и надежных механизмов, при помощи которых можно было бы эти правила разработать.

Будучи не в состоянии решить глобальные проблемы, существующая система уходит все дальше и от решения наиболее важных вопросов, таких как финансовая стабильность, «обязанность защищать» (responsibility to protect), координация действий в отношении изменений климата, «распространения ядерного оружия», «компьютерных войн» и «безопасности на море». Власть, легитимность, возможности международных организаций вмиг исчезают, как только накаляется атмосфера — когда у стран-членов организации оказываются существенно разные интересы (как в отношении манипуляций с валютой), когда затраты становятся слишком велики (как в случае «гуманитарного кризиса» в Южной Сахаре) или когда значительно возрастает неуверенность в завтрашнем дне (как в ситуации сокращения запасов углеводородов). Подобно спортивной команде, которая отлично играет на тренировке, но не может выступить против реального соперника, международные организации не в силах ничего предпринять как раз тогда, когда требуется, чтобы они применили практический опыт и навыки многостороннего сотрудничества.

Почему так вышло? Существует распространенное убеждение, что все провалы глобального управления — это лишь последствия «организационных проблем», которые можно решить, проведя реформы и модернизацию соответствующих институтов. Можно подумать, это задача для консультантов по вопросам управления, вооруженных схемами организационной структуры. Если и дальше придерживаться подобной точки зрения и не обращать внимания на реальные проблемы, это может дорого стоить всем нам. Десятилетние усилия, направленные на то, чтобы реанимировать изначально на ладан дышащий Дохийский раунд международных переговоров по внешней торговле, — ярчайший пример того, чего может стоить такой вот абсолютно бесполезный подход, напоминающий «залатывание дыр». Столь же ошибочным является и точка зрения неоконсерваторов, которая заключается в том, что глобальное управление по самой своей сути не может быть эффективным: международные организации неэффективны и нежелательны просто потому, что они являются международными.

Основная причина того, что глобальное управление терпит неудачи, на самом деле крайне проста. Изменение баланса сил в мире (“Multipolarization”) происходило быстрее и интенсивнее, чем все ожидали. Новые мировые державы, переживающие постколониальный период и отличающиеся относительно авторитарными способами правления, начали играть решающую роль, что, в свою очередь, сделало очень затруднительным достижение международного консенсуса по любым вопросам, а значит, и работу международных организаций. Это не просто обоснованное требование большего количества мест за столом переговоров! Если бы это было так, произошло бы некоторое понижение эффективности, зато повысилась бы легитимность международных организаций и, в конечном итоге, результат был бы позитивным.

Вместо этого глобальное управление понесло потери на двух фронтах, как в отношении эффективности, так и в отношении легитимности. Проблема не в том, что некоторые «плохие» государства стали действовать неправильно в рамках во всех отношениях стройной системы. Не было кризиса как такового. Во-первых, либеральный порядок не был в достаточной мере господствующим, чтобы можно было говорить о его кризисе. Дело не в том, что представители стран, которые недавно начали участвовать в международных делах, заняли больше мест в рамках соответствующих организаций, и не в том, что их голоса оказались сильнее. Дело в том, что эти голоса звучат совершенно иначе, чем голоса представителей прежней эпохи; в том, что они придерживаются существенно иных взглядов на мировое устройство.

Полгода назад мы уже писали в этом журнале о том, как складывается новая ситуация в международной политике, — мы назвали этот сценарий «Мир без Запада» (“World without the West”). Мы утверждали, что большинство новых мировых держав не будет ассимилировано Западом (как надеялись оптимисты), но и не будет атаковать его (как опасались пессимисты). Вместо этого они попытаются найти возможность «обойти» западный порядок, усиливая внутренние связи между собой быстрее, чем усиливаются связи между странами на мировом уровне. Благодаря этому западный мировой порядок будет стремительно терять свою актуальность.

Когда эта концепция была высказана впервые, она казалась спорной, но теперь ее основной тезис стал чрезвычайно популярным: то, что способствует росту взаимосвязи в незападном мире, замедляет как глобальную интеграцию, так и интеграцию Севера и Юга. Но даже те, кто принял эту точку зрения, все еще недооценивают значение этих выводов. Они попадают в ментальную ловушку, которую мы предрекали: либо сомневаются в устойчивости и гибкости этих возникающих связей, либо не учитывают их влияние на международную политику.

Еще раз поясним: когда мы говорим о том, что эти государства хотят «обойти» Запад, это не есть описание альтернативной системы мирового порядка. Подобно тому, как некоторые аналитики используют глагол «балансировать», когда описывают действия некоторых государств, мы используем глагол «обходить». Это не означает, что в основе действий этих стран лежат осознанные намерения или что у них есть генеральный план ведения международной политики. Мы используем это выражение просто для описания некоторой последовательности действий, предпринятых определенными странами.

Движущие силы этого процесса следует искать в особенностях исторического и экономического развития этих стран, а также в том, каковы их сегодняшние интересы. Постколониальное наследие в сочетании со слабым и нестабильным государственным устройством активно противостоят международному вмешательству во внутренние дела страны. Тот факт, что производство регулируется государством и что подавляющее большинство жителей — это сельское население, также не способствует развитию открытой и свободной торговли. Растущая потребность в источниках энергии и других ресурсах определяет приоритеты их внешней политики. Соответствующее стратегическое поведение и соответствующий образ мыслей — следствие этих своекорыстных приоритетов и целей.

Та легкость, с которой эти страны «обходят» установленные либерализмом правила и институты, пожалуй, является самым наглядным подтверждением того, что либеральный порядок — это всего лишь миф. У этих стран есть возможность действовать стратегически только потому, что существующий мировой порядок, слабый и фрагментарный, сильно отличается от того, каким видят его приверженцы, которые очень хотели бы верить в то, что он обладает достаточной силой. Пользоваться тем, что кто-то тешит себя иллюзиями, — это лучший способ уменьшить влияние либерального мирового порядка.

В качестве примера можно рассмотреть хотя бы регулятивную скупку и продажу ценных бумаг в финансовом секторе: это хороший пример того, как можно «обойти» слабые места в структуре либерального порядка. Не так давно крупнейшие государственные банки Китая начали перемещать большие доли своих европейских инвестиционных портфелей в Люксембург с тем, чтобы попытаться избежать действия строжайших английских норм. Некоторые российские банки, включая «Газпромбанк», огромную прогосударственную структуру, открыто осуществляли посредническую деятельность при продаже сирийской нефти и другие финансовые транзакции, получая гигантскую прибыль благодаря тому, что в Сирии действовал режим экономических санкций. С тех пор как эти банки перестали совершать свои операции в Лондоне и Нью-Йорке, они стали неуязвимы для любых санкций, налагаемых Западом, и могут получать выгоду от того, что играют против банков, придерживающихся правил, устанавливаемых «либеральным мировым порядком».

Следующий пример — растущее влияние государственного капитализма. Суверенные фонды и другие способы государственного регулирования финансовой сферы сами по себе не новы, но объем денежной массы, которая вращается в этих недавно возникших экономиках, беспрецедентен. Так что эта финансовая сфера, находящаяся под управлением государства, по большей части не поддается регулированию. Объем экспортного финансирования Экспортно-импортного банка Китая превышает совокупный объем экспортного финансирования стран Большой семерки. В то время как деятельность Экспортно-импортного банка США регулируется Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию, которая обеспечивает конкурентную атмосферу и действие прозрачных правил, а также предельно точными поручениями Конгресса, государственное финансирование по всему миру не имеет подобных ограничений. Да и зачем, если реальная интеграция в «либеральный мировой порядок» влечет за собой подчинение большому количеству ограничений и большие издержки, а пользоваться тем, что он существует, так выгодно?

Обычно считается, что торговля — это именно тот вопрос международного значения, который не вызывает разногласий: «все» страны полагают, что взаимосвязи, в основе которых лежит либеральный порядок, выгодны всем. Но даже здесь некоторые из стран «обошли» систему и выработали свой собственный курс. Мы уже показывали, используя гравитационную модель международной торговли (gravity model of trade), что ключевые из недавно вошедших в силу экономик предпочитают все больше и больше торговать друг с другом, тем самым смещая мировой центр гравитации.

Страны БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР) во время четвертого ежегодного саммита, который проходил в Нью-Дели в марте 2012 года, договорились о новых мерах по углублению и расширению торговых связей внутри блока. Они также договорились предпринять попытку «обойти» доллар, эту опору либеральной экономики, расширив друг для друга возможности по кредитованию в валютах стран БРИКС, что явилось логичным следствием роста количества двусторонних валютных операций и соглашений по установлению расчетов в других валютах и товарах, в том числе между Россией и Китаем, Индией и Ираном, Китаем и Бразилией. В общем, объем этих валютных операций таков, что на них уже нельзя не обращать внимания, как на пустую суету. Этим странам еще предстоит договориться об учреждении Банка развития БРИКС, если они намерены обойтись без Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития, но их диалог по этому поводу еще не завершен.

Прошло уже более десяти лет с тех пор, как Китай вошел во Всемирную торговую организацию, — срок, более чем достаточный для того, чтобы «особенное притяжение», которым якобы обладает либерализм, принялось действовать. Вместо того чтобы поддаться ему, Китай активно использует процедуры разрешения споров против других стран и не спешит с либерализацией своей экономики. Ситуация с редкоземельными элементами и альтернативными источниками энергии — прекрасный пример того, как Китай продвигает свои собственные стратегические интересы, в то же время нарушая правила, просто для того чтобы проверить, насколько они гибки, действуя в соответствии с буквой закона, а не с его духом. Все это идет вразрез с надеждами либеральных интернационалистов на то, что Китай примет решительное участие в том, чтобы сдвинуть торговые переговоры с мертвой точки, на которой они находятся уже более десятка лет, со времени Дохийского раунда.

Также следует принять во внимание попытки усилить роль правил и институтов в регионе Южно-Китайского моря, где чрезвычайно высока в недалеком будущем вероятность возникновения военного конфликта. Либералы предлагают следующее решение этой проблемы: оказывать давление на Китай и другие страны этого региона, чтобы вынудить их привести свои притязания в соответствие с международным морским правом, но эта стратегия основана на ограниченном видении проблемы. Оно тесно связано с Конвенцией по морскому праву, принятой ООН в 1982 году, которую бывший министр обороны Леон Панетта назвал «основным правовым механизмом поддержания общественного порядка на водных просторах». Но США не участвовали в ее принятии. Даже если бы они в нем участвовали, конвенция ничего не говорит относительно «суверенного статуса, основанного на территориальном принципе», не указывает, какие принудительные меры могут приниматься, и предусматривает множество способов избежать участия в процедурах разрешения споров. Кодекс поведения, установленный между странами АСЕАН и Китаем, тоже не очень строг в том, что касается соблюдения правил и механизмов принуждения. Основная проблема в регионе Южно-Китайского моря не в том, что Китай стремится переделать существующий порядок, и не в том, что Китай отказывается от интеграции. Дело в том, что существующий порядок так хрупок и слаб, что не имеет никакого влияния.

Не соблюдать самим правила либерального порядка и наживаться на том, что другие их соблюдают, — вот эффективная стратегия, которой придерживались эти страны для достижения своих целей. Иногда они просто стремятся к тому, чтобы результаты функционирования институтов мирового управления были другими: на саммите по вопросам климата в Копенгагене в 2009 году Бразилия, Китай и ЮАР заключили соглашение с США, которое их полностью устраивало, избежав обязательств по ограничению выбросов. Иногда ключевые страны хотят просто продемонстрировать Западу, что они вольны поступать так, как они хотят (Россия особенно в этом преуспела). Иногда они стремятся к тому, чтобы разрушить глобальные финансовые институты для того, чтобы перестроить их в соответствии со своими интересами. В некоторых случаях вместо того, чтобы противопоставлять свои собственные правила уже существующим, они предпочитают действовать вообще без правил. В результате они «обходят» систему, используя комбинацию из всех перечисленных средств, — в чем мы могли убедиться, наблюдая, как Китай и Россия наложили вето на многостороннее вмешательство в Сирии в Совете безопасности ООН в июле 2012 года.

Попробуем понять смысл этих действий с точки зрения мировой системы. Подобные поступки совершенно точно не являются проявлениями того, что пытаются увидеть в них многие западные аналитики, — основательного, последовательного и всеобъемлющего «альтернативного порядка», который выполняет функции «либерального порядка» и который однажды займет его место. Мы никогда не разделяли подобные ожидания, потому что, на наш взгляд, современная борьба на мировой арене имеет иную природу, нежели борьба двух операционных систем для мобильных устройств, «Андроид» и IOS, за доминирование на рынке: один порядок не стремится вытеснить другой. Чтобы лучше понять действия стран в рамках стратегии «Мир без Запада», попробуем сравнить их с набором модулей компьютерной программы, доведенных до стадии бета-тестирования; новые мировые державы по-разному используют набор этих модулей: выбирают что-то из него, что-то с чем-то соединяют, что-то выбрасывают, что-то дорабатывают, что-то заменяют. Таким образом, конкуренция не является прямой, скорее наоборот, и нововведения появляются скачкообразно, отсутствует четкая последовательность действий. Хотя представления о порядке, на котором основана внешняя политика развивающихся стран, могут не согласовываться с представлениями искушенных «потребителей», поддерживающих либеральный порядок, эти представления выглядят привлекательными для разнообразного по составу и менее продвинутого электората и сулят ему ощутимые выгоды.

Такие скачкообразные нововведения хорошо срабатывают, когда новые участники появляются в нижнем сегменте рынка и в дальнейшем вытесняют участника, занимающего лидирующие позиции. Вот такая игра ведется сейчас в международной политике, и последствия мирового финансового кризиса только подлили масла в огонь и способствовали тому, что ставки возросли. Через пять лет после первой волны кризиса США попали в безвыходное положение, и Вашингтон не в состоянии ничего поделать с беспрецедентным дефицитом государственного бюджета. Основной проект ЕС последних двадцати лет — единая валюта — находится под угрозой провала. Совсем другая ситуация складывается у основных игроков из развивающихся стран: именно они стали основными двигателями роста в мировой экономике, в то время как западные страны ожидают возможного восстановления. Задумаемся на секунду, какая ситуация была бы благоприятной для развивающихся стран? Будут ли представители новых государственных режимов, установившихся после «Арабской весны», отвергать либеральный мировой порядок и искать альтернативы ему, стремясь выстроить оптимальным образом собственную экономическую и общественную систему?

Настоящая опасность, которую таят в себе скачкообразные нововведения, — это постепенное перетекание власти, влияния, ресурсов и доверия с Запада в незападный мир. Это, в каком-то смысле, более скрытый, неявный вызов, и лидерам либеральных политических систем нелегко распознать его и разработать некую стратегию противостояния. Такая ситуация недоступна для описания в привычных категориях внешней политики США. Практический вопрос заключается в том, каков будет ответ Запада.

То, что на самом деле важно, — это распространение либеральных ценностей: они слишком важны, чтобы отдать их на откуп теряющим свое влияние безынициативным институтам. Одержимость вопросами мирового порядка не поможет США сформулировать цели в области внешней политики. Мы должны перестать поддерживать порядок, который не в состоянии выполнять свои функции сейчас и не сможет их выполнять в дальнейшем.

Если мы хотим расширить сферу влияния либерализма по всему миру, то следует заняться решением реальных проблем и стремиться к тому, чтобы создать либеральный порядок с нуля. Вместо того чтобы отстаивать полномочия международных организаций во имя воображаемой экспансии либерализма, нужно дать им возможность на некоторое время уступить дорогу более мелким коалициям, которые будут заниматься более специальными вопросами. Процесс создания таких коалиций и вырабатывания общих ценностей (то, что называется «торговаться за либерализм») может способствовать проявлениям коллективных действий, направленных на разрешение международных проблем, и заложить основы долгосрочного либерального проекта.

Либеральные интернационалисты обычно утверждают, что «глобальные проблемы требуют глобального решения», но это неверно. Для подавляющего большинства проблем принятые решения окажутся действенными в том случае, если они приняты несколькими странами, обычно менее чем десятью. Не нужны очень большие организации для того, чтобы переговоры такого рода стали возможны. К тому же, для осуществления внешней политики не нужны концепции типа «союза демократий» (“concert of democracies”), которые ограничивают переговорные возможности в зависимости от типа режима или чего-нибудь еще.

Решение глобальных проблем требует трезвой оценки ситуации, на которую будут полагаться игроки при выработке приемлемых решений на переговорах. К тому же, степень влияния разных стран на общие решения будет зависеть от сути вопроса.

В некоторых, а возможно, во многих случаях такие «коалиции заинтересованных» будут вынуждены искать пути легитимации результатов переговоров для других. Это может быть непросто, но точно можно сказать одно: в рамках тех больших, многосторонних институтов глобального управления, которые существуют сейчас, сделать это будет невозможно, с подобной задачей они не справятся (даже если предположить, что когда-то справлялись). Вполне возможно, что сама по себе успешная деятельность и эффективные решения проблем будут достаточной легитимацией для молодого поколения, в особенности за пределами США, которое уже готово отвергнуть никчемное наследие послевоенного мирового устройства, ностальгию по которому могут испытывать только пожилые американцы и европейцы.

Основная проблема, с которой мы столкнемся в рамках этого нового подхода, это не проблема легитимации, а вопрос о том, как минимизировать потери, убытки и вред, нанесенный теми странами, которые будут жульничать и стремиться решить все проблемы за чужой счет, а такие, несомненно, найдутся. Часть ответа заключается в том, что в процессе подобных переговоров всегда возникает определенное равновесие, так что результаты, достигнутые благодаря консенсусу, уравновешиваются издержками. Мы просто должны отказаться от неработающего предположения, что для реальной эффективности решений принимать их должны практически все члены мирового сообщества. Такое видение проблемы дает спойлерам больше преимуществ, чем они заслуживают. Вместо этого необходимо создавать коалиции, которые бы работали эффективно, побуждали бы несогласных поддерживать некоторые решения ради определенных выгод и давали бы им возможность выйти из состава коалиции, если они на это не идут.

Торговые соглашения Трансатлантического партнерства — хороший пример того, как на практике работают переговоры, направленные на достижение либерализма. Для того чтобы заключить эти соглашения (хотя работа над ними еще не закончена), собрались вместе представители почти 12 стран с целью разработать «золотой стандарт» торговых соглашений, рассчитанный на XXI век. Любое государство, которое хочет придерживаться принципов либеральной экономики и торговли, может присоединиться к этому соглашению, которое является многообещающим с точки зрения продвижения «либеральной» программы по торговле.

Трансатлантическое партнерство должно стать не просто моделью для последующих соглашений по торговле, но и образцом для того, что можно назвать «частичным глобальным управлением». Так что вопрос первостепенной важности, который стоит перед теми, кто занимается внешней политикой США, заключается в следующем: как еще можно создать такие же коалиции, которые бы занимались всеми актуальными проблемами внешней политики, будь то права человека, безопасность на море, международное сотрудничество или нераспространение ядерного оружия? Скрупулезно собирать все предложения, начиная с самого нижнего уровня, в общую копилку — вот реальный механизм, с помощью которого заинтересованные в результате партнеры могут достичь ощутимого прогресса в решении глобальных вопросов. В данный момент понадобятся решения, которые помогут достичь ощутимого результата в краткосрочной перспективе, и в некоторых случаях, возможно, придется затрагивать более сложные вопросы и создавать куда более широкие коалиции. Например, благодаря сотрудничеству по таким специфическим угрозам для безопасности, как природные катастрофы, торговля людьми, наркоторговля и нелегальная рыбная ловля, партнеры могут получить ощутимые выгоды и выработать у себя привычку к коллективному действию.

Мы полагаем, что именно так можно достичь целей либерализма и добиться продвижения либеральных ценностей на данный момент.

Правомерно ли это для внутренней политики США? Считаем, что правомерно, потому что специфический проблемный подход к вопросам глобального управления необязательно должен быть постидеологическим. Как раз наоборот, такой подход стремится к достижению тех целей, которые ставит перед собой либерализм, и черпает вдохновение в достигнутых ощутимых результатах, а не в факте «существования институтов» или в решении «проблемы мирового порядка».

В этом альтернативном сценарии принятие решений невозможно без существования форм международного сотрудничества: иного не дано.

Мы полагаем, что надо стремиться к реализации либерального проекта, затрагивающего несколько поколений, который может и должен функционировать без оглядки на то, что глобальные институты могут помешать отдельным странам воспользоваться какими-либо сиюминутными выгодами. Давайте вместо этого сосредоточимся на том, чтобы заложить основы будущего либерального порядка, — пусть идеология делает свое дело, а институты сформируются сами собой.

Источник: The National Interest