Реполитизация представительства в Европе

Если забота о неприкосновенности границ объединяет народы Европы крепче, чем европейские «универсальные ценности», то каковы перспективы Евросоюза? Надя Урбинати показывает, что вопросы, поднятые выборами в Европарламент, затрагивают самую суть соглашения, определившего послевоенное демократическое возрождение Европы.

Вся политическая история «нового старого мира», как назвал Евросоюз Перри Андерсон [1], была отмечена той особенной чертой, которую ученые и публицисты окрестили «дефицитом демократии» (democratic deficit). До недавнего времени слабая демократическая легитимность приписывалась лишь политическим институтам ЕС, но не самому европейскому проекту. Европа преподносила себя миру и собственным гражданам как олицетворение широко разделяемых «универсальных ценностей»; она заявляла себя маяком «неприкосновенных и неотчуждаемых прав человеческой личности, свободы, демократии, равенства и правового государства», как говорится в преамбуле Лиссабонского договора. Одно из ключевых понятий современной теории демократии — «демократический космополитизм» — возникло в рамках утопического проекта поборников единой Европы, по замыслу которых распространение демократических ценностей за пределы национальных границ должно обеспечить защиту демократии и управление экономической глобализацией. Исходя из самих этих ценностей, на дефицит демократии возлагают ответственность за незавершенность политической интеграции Евросоюза: в то время как полномочия бюрократии становятся все шире, механизмы, обеспечивающие подконтрольность политических органов ЕС, все еще пребывают в зачаточном состоянии. Сейчас многие европейцы ставят под вопрос уже саму легитимность Евросоюза как политического проекта.

Доминирование исполнительной власти и идеология евроскептицизма

Одним из следствий приостановки процесса политической интеграции Евросоюза стало растущее доминирование исполнительной власти (в итоге, нынешний Евросоюз вполне соответствует определению «просвещенного деспотизма»), что, в сочетании с экономическим кризисом, и вызвало к жизни евроскептицизм. Действия европейского руководства, недосягаемого для какого бы то ни было демократического контроля, только усугубляют дисбаланс власти между государствами — членами Союза. Из всех обвинений в адрес ЕС именно это угрожает подорвать существующий консенсус по вопросу об идеалах, на которых зиждется Евросоюз. В силу того, что доминирование исполнительной власти и идеология евроскептицизма взаимно накачивают друг друга, сегодня любая декларация верности базовым принципам Евросоюза рискует предстать в глазах общественности как идеологический инструмент поддержания status quo, при котором политическое поведение европейского руководства подчиняется только собственной логике. Пугает, насколько широко это мнение овладело умами, выйдя за рамки доктрины евроскептицизма, доминирующей в нынешней избирательной кампании в Европарламент. И произошло это потому, что его риторика охватывает весь политический спектр, не ограничиваясь лишь партиями и движениями правого крыла. Тогда как еще до последнего пятилетия недостатки и слабости европейской политики приписывались незавершенности европейской политической интеграции, сегодня кажется, что все дело в самой идее Европейского союза.

В своем недавнем обращении к Социал-Демократической партии Германии (СДПГ) Юрген Хабермас заявил, что «у народов Европы есть все основания требовать политического союза». Однако это мнение, по всей видимости, не столь широко распространено сегодня, как еще несколько лет назад, и ставится под сомнение не только воинствующими правыми ксенофобами. Об этом свидетельствует уже одно то, что Хабермас был вынужден прибегнуть к резким выражениям, чтобы напомнить такой проевропейской партии, как СДПГ, о необходимости бороться с антиевропейской риторикой, вместо того чтобы пытаться использовать ее к собственной выгоде [2].

Что касается идеологического сценария противников Единой Европы, то ведь неспособность представительных органов влиять на управление Евросоюзом можно расценить и как счастливое обстоятельство, а демократический дефицит — как удобное неудобство. Нам следует проанализировать это провокативное видение сложившейся ситуации, чтобы понять важность политизации повестки дня ЕС. Я займусь этим в конце статьи, а сначала давайте вкратце рассмотрим интерпретации термина «дефицит демократии».

Существует по меньшей мере два доминирующих подхода. В первом случае этот дефицит определяется и оценивается в его связи с национальной моделью демократии, в которой представительство выполняет две функции: функцию представления интересов и волеизъявления электората и функцию наделения полномочиями правительства. Отсутствие обеих традиционных функций на уровне европейского правительства и делает Союз все более непроницаемым для демократического контроля. Если таков параметр измерения демократической легитимности, единственным рецептом излечения «дефицита демократии» может стать адаптация Европы к национальным моделям (федеральным или конфедеративным), без чего представительство не сможет выполнять две вышеобозначенные функции. Этот рецепт, однако, может привести к катастрофе, особенно учитывая вненациональную природу Европейского союза [3].

Второй подход предлагает прямо противоположный диагноз и решение проблемы. Эндрю Моравчик утверждает, что, если под демократией мы понимаем контроль и мониторинг истеблишмента, тогда не существует никакого демократического дефицита, так как властные полномочия ЕС в любом случае ограничивают национальные игроки (обладающие демократической легитимностью). А значит, бессмысленно отягощать организацию, управляющую целым континентом, еще одним дополнительным ярусом партийной политики [4].

Таким образом, в первом случае от Европы требуется, чтобы она приняла всеобъемлющую модель представительного правления по образцу национального; иначе она так и останется непонятным гибридом, вводящим в заблуждение. А во втором случае, превращение Европы в полностью представительную структуру по образцу нации-государства ни необходимо, ни желательно. Для гибридной Европы достаточно стабилизировать и кодифицировать свои административные функции и межправительственный метод управления с тем, чтобы лучше соответствовать запросам государств — членов Союза и требованиям свободного рынка.

Идея моделирования европейской структуры по образцу национальных правительств справедливым образом вызывает скептицизм, и в последнем номере Il Mulino Маурицио Ферреро представил ясную картину бесконечного слалома, который сторонники идеи Евросоюза время от времени предпринимают между федералистскими, полуфедералистскими, конфедеративными и другими моделями [5]. Однако новая легитимация бюрократических процедур едва ли более убедительна. Пьер Розанваллон доказывает необходимость переосмыслить демократию, переставшую быть альтернативой бюрократическим силам. Он предлагает заново оценить стабилизирующую функцию неполитических подразделений системы, таких как юстиция и, в первую очередь, бюрократия, двух наиболее прочных столпов Евросоюза [6]. Розанваллон приписывает бюрократическим органам, которые традиционно считаются несовместимыми с политикой и демократией, две ключевые функции: обеспечение, во-первых, интеграции и солидарности и, во-вторых, беспристрастности. Последняя функция чрезвычайно важна для демократии, где политические решения характеризуются предвзятостью и пристрастностью. Согласно этой точке зрения, Евросоюз помог привлечь внимание к легитимизирующей силе делегированной власти, особенно когда она имплементируется через расширенную систему регулирования, способную навязать единые стандарты различным национальным и региональным административным системам. Принадлежащие XIX веку представления о бюрократии как об основывающейся на жесткой иерархии, контроле централистского государства и стандартизированном отношении к людям и делам уступили место делегированной (devolved) властной бюрократии, выстроенной по цепочке практике регулирования, принимающей во внимание местные особенности субъектов.

Иными словами, можно считать, что, изменив природу управленческого аппарата и превратив его в ресурс интеграции демократического общества, Евросоюз внес вклад в освобождение чиновничества от негативного отношения со стороны общества. Именно поэтому в той степени, в какой Евросоюз может облегчить мониторинг и контроль над чиновничеством, граждане способны почувствовать, что они активные игроки при оценке эффективности воздействия брюссельского руководства на местные органы власти. Это, конечно, не политическое участие посредством представительства, и все же это эффективная форма участия, гарантирующая, что власть находится под наблюдением и подвергается проверкам, что является ключевым требованием конституционных демократий. Этой концепции политического сдерживания присущ скептицизм в отношении предложений по разрешению проблемы демократического дефицита, выступающих за введение подотчетности управленцев перед электоратом.

Реполитизация европейских проблем

Нынешний экономический кризис вмешался в этот оптимистичный сценарий и поставил под сомнение демократические функции технобюрократии. Но в первую очередь кризис выявил опасность усиления популистских настроений, которому способствует управленческое доминирование, при этом не будучи в состоянии ни нейтрализовать их, ни преодолеть. Именно экономический кризис вдохнул новую жизнь в политику и вернул в центр дискуссий вопрос о дефиците демократии в Евросоюзе, потому что отпор националистической и антиевропейской риторике может быть дан только через реполитизацию европейских проблем.

«Продолжение нынешней политики только усугубляет существующий порочный круг: чем большую инициативу проявляет Совет и Комиссия в политике консолидации, тем больше такое управление за закрытыми дверями приводит граждан к осознанию растущего влияния технократии» [7]. Более того, причины пересмотра и повторного согласования политической и экономической интеграции следует искать в структуре глобальных рынков: европейский проект — это совместное усилие, выгодное национальным правительствам: ведь Брюсселю возвращено право экономического вмешательства, которое сами они утратили [8]. В ответ на существующую потребность сразу после подписания Маастрихтского договора Лионэль Жоспэн выдвинул предложение по созданию крепкого экономического управления в еврозоне и по планированию фискальной интеграции в масштабах континента. Проект остался лежать на полке, так же как и политическая интеграция, хотя это было здравое, реалистичное предложение, нацеленное на решение двух взаимосвязанных проблем (в тот момент только поднимавших голову): ухудшения ситуации с «демократическим дефицитом» из-за роста прерогатив Комиссии, и прежде всего Совета министров; и, как следствие, растущего недовольства граждан Европы. Это недовольство, которое особо бурно выражали маленькие и экономически более слабые страны, эксплуатировала антиевропейская пропаганда, инспирированная извне такими странами, как Норвегия, Великобритания и Швейцария, не входящими в ЕС, однако связанными с ним различными торговыми договорами.

К тому же результаты недавно проводившегося в Швейцарской Конфедерации референдума по вопросу об ограничениях на въезд в страну рабочей силы из ЕС сработали как резонатор, вызвав рост ксенофобских настроений по всей Европе. Эта ситуация показывает, как охрана границ начинает объединять европейские народы крепче, чем европейские «всеобщие ценности». Как может этому противостоять политически слабый Евросоюз? Брюссель может сколько угодно критиковать Швейцарию, но это не поможет скрыть серьезный кризис безработицы в Старом Свете. Националистические движения в странах Евросоюза признаются, что они завидуют швейцарцам, которые могут свободно противостоять «запугиванию и угрозам со стороны неизбранных бюрократов из Брюсселя» [9].

Евробюрократия не может обеспечить легитимность элиты Евросоюза, особенно в условиях перепроизводства исполнительной власти, что со всей силой продемонстрировал долговой кризис [10]. Действительно, задолго до того, как чиновники стали использовать кризис в качестве оправдания быстрого и единоличного принятия решений (discretion in decision-making), устойчивой традицией стали неформальные встречи министров и чиновников государств — членов ЕС (завтраки и личные встречи в различных клубах Брюсселя). Об этом с аналитической точностью пишет Дирдри Кертин. Она также показывает, как после Лиссабонского договора Совет министров ЕС, и без того занимая центральное положение в структуре ЕС, усилил свою власть и превратился в орган, определяющий повестку дня Евросоюза в таких сферах, как юстиция и экономическое планирование. Параллельно сократилось право инициативы у Комиссии. «Профессионализация Совета ЕС означает, что он в состоянии проводить заседания гораздо чаще, чем четыре раза в год, как предписано статьей 15 (3) Договора о функционировании Европейского союза» [11]. Также учащается практика подписания межправительственных соглашений a latere, то есть вне существующих соглашений ЕС (например, Бюджетный пакт ЕС).

Вот такую Единую Европу буду судить ее граждане 25 мая. Перед нами не слишком новый пример замкнутого на себя (self-referential) элитизма с тем усугубляющим обстоятельством, что принятие решений оказалось смещенным от органов Сообщества к межправительственным органам. На практике, это приводит к подавлению работы Сообщества в пользу развития национальных органов управления. Поэтому «очевидный крен в сторону федерализма чиновников с очень слабыми демократическими полномочиями» [12] способствует центробежному движению, которого так желают идеологии правых движений, — движению к восстановлению центральной роли национальных интересов. Евробюрократия больше не может играть роль интегратора и заменять отсутствие легитимного политического актора.

Теперь мы можем вернуться к обсуждению природы дефицита демократии как политического дефицита. Питер Мэйр и Жак Томассен выявили положительный момент в том, что европейское представительство не выполняет ту двойную функцию, которую выполняет национальное представительное правительство (а именно, функцию представления воли граждан и придания правительству полномочности). Получается, что, будучи хуже укорененным (anchored) в измерении правительственных действий, европейское представительство способно лучше уравновешивать национальные интересы. Мы становимся свидетелями новой формы представительства в европейской политической системе. Эта форма слаба как политический процесс, но эффективна в качестве инструмента представительности [13]. Возможности, скрытые в этой правительственной слабости, контрастирующей с сильной представительностью, еще до конца не исследованы, но заслуживают несомненного внимания.

Именно в силу того, что в ЕС представительство не выражает интересы правящего большинства, как это имеет место в национальной парламентской демократии (Лиссабонский договор подтверждает неправительственную природу европейского представительства, и оно также и не правит), у политических партий появляется больше возможностей взять на себя роль идеологических акторов, в противоположность роли приводных ремней частных интересов. На национальном уровне партии остаются в плачевном состоянии, так как их функция участия была разрушена в пользу правительств и институций. Возможно, на общеевропейском уровне партии менее подвержены такого рода риску: потому что в Евросоюзе они в любом случае не могут выполнять властные функции и поэтому «вынуждены», если можно так выразиться, предпринимать больше усилий в реализации их представительной функции — таким образом, отражая представления граждан. «Освобожденные от необходимости править партии на европейском уровне могут обеспечить более надежный канал представительства, чем демократические политии стран — членов Союза, гораздо больше страдающие от дефицита демократии» [14]. Выводы Мэйра и Томассена могут показаться натянутыми, но их можно использовать для обоснования не только потребности, но и реальной возможность реполитизации повестки дня ЕС.

Именно отсутствие потребности в координации между двумя традиционными уровнями представительства делает европейские выборы более политизированными и политизируемыми, чем выборы в государствах — членах ЕС. Это предположение, по всей видимости, подтверждается растущей радикализацией идеологических позиций в избирательной кампании в Европарламент. В самом деле, если политические дискуссии не сосредоточены вокруг конкретных политических решений, как это происходит в избирательных кампаниях национального уровня, есть вероятность, что на первый план выйдут общие позиции. Вполне обоснованно ожидать более резкого политического разделения в сфере общеевропейской политики, нежели в национальном политическом измерении, в котором все партии имеют тенденцию быть похожими друг на друга в силу объективной ограниченности возможностей, которыми располагает правительство при решении конкретных проблем: «Из этого следует, что, если выборы должны служить инструментом демократии, связывающим волю народов Европы с принятием решений в Европейском парламенте, партийная конкуренция и поведение на выборах не могут не выстроиться вокруг левых» [15].

Эти наблюдения сходны с позицией Хабермаса, который также утверждает, что грядущие европейские выборы предоставляют «впервые возможность политизации повестки дня», так как реализация Лиссабонского договора вводит в действие «представительную демократию», но не представительное правительство. В Статье 10А Договор определяет Союз как «представительную демократию», в которой граждане «непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте» и участвуют, реализуя свое право голоса, «в демократической жизни Союза». Посредники в этой демократии — партии, которые «способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза». Договор, таким образом, дает гражданам «право участвовать» как в формировании парламента, так и в формировании политического мнения с целью «придания процессу принятия решений большей открытости и максимальной приближенности к гражданам» [16].

Универсальные ценности versus политика идентичности

Политизация повестки дня, предполагаемая структурой представительства на уровне ЕС и уставом Сообщества, подтверждается повышенной идеологизированностью нынешней избирательной кампании в Европейский парламент. Идеологическая борьба вращается главным образом вокруг смысла Европейского союза. Таким образом, она касается самой сути соглашения, отметившего историю послевоенного демократического возрождения Европы. Тот факт, что националистические правые партии — противники европейского проекта — первыми начали разминаться перед борьбой, указывает на высокие символические ставки этих предвыборных консультаций: силовые линии напряжения проходят между «универсальными ценностями» свободы и демократии и ценностями особых идентичностей; реальную угрозу европейской интеграции и политической стабильности представляют потенциально антидемократические импликации недостатка рабочих мест. Протекционистская, антиуниверсалистская риторика (права «нашего типа» против «иных» прав) занимает значительное место в программе голландской Партии свободы, в прошлом году подписавшей соглашение о предвыборном альянсе с Национальным фронтом Марин ЛеПен. Нападение на еврейские финансовые лобби сочетается с осуждением европейской бюрократии и терпимого отношения к иммигрантам.

Целью альянса между голландскими и французскими правыми, который их лидеры приветствовали как «исторический», было «освободить Европу от брюссельского монстра»; вскоре к ним присоединились и другие ксенофобские партии: Австрийская партия свободы (Freiheitliche Partei Österreichs — FPÖ), итальянская «Лига Севера» (Lega Nord), Датская народная партия (Dansk Folkeparti — DF) и шведское правое движение. Европейские правые отправились в поход на мистиков Европы, намереваясь свергнуть их, а вместе с ними и культуру и практику демократических прав — гордость Европы, о которой она так часто заявляла всему миру.

Евросоюз с серьезной опорой на правых, к сожалению, не такая уж нереалистичная перспектива (фактически, авторитарные планы имеют хождение в государствах — членах ЕС, как мы видели в случае конституционной реформы, одобренной в прошлом году парламентом Венгрии), и в немалой степени потому, что социалистические и демократические силы, похоже, не хотят или не способны противостоять популистской риторике, выступив с программой перезагрузки политики как в сфере занятости, так и в сфере правовой культуры, и одновременно предложив внести значительные изменения в методы принятия решений органами власти Евросоюза.

Воспринимая парадигму политизации всерьез, мы надеемся, что формируется объединенный фронт с целью сдерживания националистической идеологии и что он будет способен направить недовольство исполнительной властью в Брюсселе в созидательное русло — к созданию альтернативной программы, которую граждане Европы без колебаний признают демократической и поддерживающей ЕС. Сейчас центристские и левоцентристские партии воздерживаются от занятия позиции по этому вопросу. Тем самым, они берут на себя ответственность за пособничество антиевропейской пропаганде, играя на националистических чувствах в попытке получить голоса избирателей. Парадокс состоит в том, что, проявляя терпимость к нарративу противников европейского проекта и пытаясь использовать его к собственной выгоде, они рискуют увеличить популярность своих соперников. Это довольно слабая стратегия, отчасти потому, что, как показали годы исследований электорального поведения, избиратели, мотивируемые ценностями идентичности, умеют отличить подлинную вещь от подделок.

Примечания

1. Anderson P. The New Old World. Verso, 2011.

2. Habermas J. ‘In Favour of a Strong Europe’ — What Does This Mean? // Institute for Public Policy Research. 2014. 10 March. http://www.ippr.org/juncture/in-favour-of-a-strong-europe-what-does-this-mean. Немецкий оригинал см.: ‘Für ein starkes Europa’ — aber was heißt das? // Blätter für deutsche und internationale Politik. 2014. No. 3.

3. См.: Siedentop L. Democracy in Europe. Penguin, 2001 и Habermas J. The Postnational Constellation. Polity Press, 2000.

4. Moravcsik A. In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union // Journal of Common Market Studies. 2002. Vol. 40. No. 4.

5. Ferrera M. L’Europa in trappola: come uscirne? // Il Mulino. 2014. No. 1.

6. Rosanvallon P. La Contre-démocratie: La politique à l’âge de la défiance. Seuil, 2006.

7. Habermas. In Favour of a Strong Europe // Op. cit.

8. Habermas J. Why Europe Needs a Constitution // New Left Review. 2001. No. 11. http://newleftreview.org/II/11/jurgen-habermas-why-europe-needs-a-constitution

9. Erlanger S. Swiss Vote Seen as Challenge to European Integration // The New York Times. 2014. 11 February. http://www.nytimes.com/2014/02/11/world/europe/swiss-immigration-vote-raises-alarm-across-europe.html?_r=0

10. Curtin D. Executive Power of the European Union: Law, Practices and the Living Constitution. Oxford University Press, 2009.

11. Curtin D. Challenging Executive Dominance in European Democracy // Modern Law Review. 2014. Vol. 77. No. 1.

12. Ferrera. Op. cit.

13. Mair P. and Thomassen J. Political Representation and Government in the European Union // Journal of European Public Policy. 2010. Vol. 17. No. 1.

14. Mair and Thomassen. Op. cit.

15. Mair and Thomassen. Op. cit.

16. Habermas J. In Favour of a Strong Europe // Op. cit.

Источник: Eurozine