Политика Обамы в отношении России: причины ее неудачи и уроки для следующего президента

Одним из первых шагов, инициированных администрацией Барака Обамы после его вступления в должность в январе 2009 года, был системный, всеобъемлющий критический анализ политики США в отношении России. Учитывая то, как оба главных кандидата в президенты в этом году непрерывно критикуют президента Обаму за его курс в отношениях с Москвой, можно с большой долей уверенности предсказать, что крупномасштабный критический анализ политики будет осуществлен после Дня инаугурации, а если сообщения в прессе точны, то неофициально он уже происходит в лагере Хиллари Клинтон. Для того чтобы помочь этому процессу и повлиять на него, целый ряд различных учреждений, составляющих американское внешнеполитическое сообщество, уже публикует аналитические материалы и оценки. Недавно опубликовали свой доклад и преподаватели Военно-морского колледжа США.

Одна из реалий американской политики заключается в том, что кандидаты жалуются и критикуют, но, вступив в должность, новые президенты часто продолжают политику своих предшественников. Какой вывод можно было бы сделать в 2017 году, проанализировав восемь лет политики администрации Обамы в отношении России — и «перезагрузку» 2009 года, определившую курс на первый президентский срок, и переход к нарастающей конфронтации, которым характеризовался второй? В частности, будет ли в процессе такого критического анализа точно определено, что именно удалось (а что не удалось) сделать при попытке перезагрузки — попытке, которую теперь обычно высмеивают как наивную и тщетную? Будут ли в этом анализе пересмотрены те предположения о вероятной среднесрочной траектории России, которыми руководствовались США в своих ответах на российские политические шаги в течение последних трех лет?

Почему произошла «перезагрузка»

При любом разборе причин неудачи перезагрузки необходимо будет решить важную и трудную задачу: отделить сегодняшние карикатуры на эту политическую игру от реальных предположений, которые послужили основой для ее разработки. Идея перезагрузки возникла из правильной оценки ситуации 2008 года — оценки, гласившей, что американо-российские отношения зашли в тупик из-за разногласий по таким вопросам, как ПРО, расширение НАТО, одностороннее провозглашение независимости Косово и российское вторжение в Грузию в августе 2008 года. Игра была направлена на то, чтобы попытаться создать некоторое пространство для маневра, используя стратегическую паузу, во время которой спорные вопросы могли бы быть вынесены за скобки, а внимание было бы сосредоточено на работе по более перспективным направлениям сотрудничества. Российско-грузинский конфликт решено было оставить в замороженном виде, чтобы расчистить путь для вступления России в ВТО и обеспечить возможность заключения между Вашингтоном и Москвой соглашения о сотрудничестве в научных исследованиях и разработках в ядерной и энергетической сферах. Технические проблемы с проектировавшейся системой ПРО создали основания для отмены Соединенными Штатами своих планов по развертыванию компонентов этой системы в центре Восточной Европы; Москва, со своей стороны, сняла возражения против введения более жестких санкций в отношении Ирана за его стремление к обладанию ядерным оружием. Кроме того, признавая недостаток стабилизирующего фактора во взаимоотношениях между двумя странами, Вашингтон и Москва стремились укрепить экономические связи, дабы упроченные коммерческие отношения смогли смягчить неблагоприятный эффект в случае возникновения политических разногласий. В результате американская сторона осуществила инвестиции в проект техно-хаба «Сколково» и было подписано соглашение о партнерстве между Exxon-Mobil и крупной российской государственной нефтяной компанией «Роснефть» в области разработки нефтегазовых месторождений в российской Арктике; это соглашение считалось одним из главных в экономической программе перезагрузки.

Но судьба перезагрузки зависела от ряда конкретных факторов. Во-первых, ее успех был возможен только до тех пор, пока не обострялся спорный вопрос о геополитической ориентации Украины. Согласно закону, принятому в 2007 году при активном участии Барака Обамы, бывшего тогда сенатором, США обязывались держать дверь в НАТО открытой для Украины, но Вашингтон не собирался принуждать ее к вступлению в альянс при отсутствии заинтересованности с украинской стороны. После избрания Виктора Януковича президентом Украины в 2010 году сам Киев снял вопрос о членстве в НАТО с повестки дня, предпочтя нейтралитет и дав согласие на долгосрочное российское военно-морское присутствие в Крыму. Во-вторых, перезагрузке отношений России с Соединенными Штатами, а также с ключевыми европейскими партнерами, способствовало пребывание в президентском кресле Дмитрия Медведева. Хотя все знали, что Владимир Путин, будучи премьер-министром, сохранял огромное влияние, в лице Медведева-президента Запад получил более молодого, «реформаторски настроенного» собеседника, с которым можно было вести дела.

Почему перезагрузка кончилась ничем

Решение Путина вернуться на пост президента в 2012 году и протестное движение, которое оно породило в России, сбили прицел перезагрузке, которая была ориентирована на продуктивное партнерство между Обамой и Медведевым. Подозрения российского истеблишмента относительно истинных мотивов США усилились в связи с двумя другими событиями. Во-первых, американская программа ПРО на европейском театре была не отменена, а трансформирована, и это возродило подозрение, что данная система противоракетной обороны направлена в конечном счете против России (даже притом что переговоры с Ираном о свертывании его ядерной программы, казалось, продвигались успешно). Во-вторых, Москва жаловалась, что была обманута в вопросе о Ливии: готовность России воздержаться при голосовании по резолюции ООН, призывающей к созданию бесполетной зоны над Ливией после начала восстания против Каддафи в 2011 году, была основана на ожидании того, что США и западные державы создадут безопасные районы для гражданских беженцев, а не включатся в боевые действия на стороне повстанцев с целью свержения Каддафи. Впоследствии Москва использовала свое право вето в ООН, чтобы предотвратить повторение ливийского сценария в Сирии, где у России имелись конкретные интересы, связанные с сохранением режима Башара Асада. Это было интерпретировано Вашингтоном как упорное стремление поддержать жестокого диктатора. Затем Кремль дал убежище Сноудену — жест, который заставил Обаму отменить саммит с Путиным. Но главным гвоздем в гроб перезагрузки стала Украина. После того как протесты на Майдане привели к власти прозападное правительство в Киеве, перезагрузка уже не могла продолжаться в условиях возобновившегося геополитического соперничества за Украину.

Что придется делать следующей администрации

Из вышеизложенного следует, что если новая администрация США захочет попробовать снова перезагрузить отношения с Россией, то сделать это можно будет только в контексте компромиссов по Сирии и Украине, которые позволили бы США и России отступить от своих нынешних позиций, производящих впечатление недостаточной гибкости, — точно так же, как ряд фактических компромиссов (по Грузии, по расширению НАТО и по ПРО) обеспечил пространство для перезагрузки в 2009 году. Однако в связи с этим возникают два вопроса: найдется ли политическая воля, чтобы сделать это, и сочтет ли новая администрация необходимым осуществить новую перезагрузку — например, чтобы заручиться содействием России по другим, более насущным вопросам. В отличие от 2009 года, на сегодняшний день часть важнейших внешнеполитических целей США — в особенности, достижение соглашения с Ираном о закрытии его ядерной программы — уже достигнута. Кроме того, для любой новой перезагрузки надо будет сразу же заняться более спорными вопросами (такими, например, как расширение НАТО), решение которых при первой перезагрузке было разумно отложено. При этом на повестке дня в 2017 году нет каких-либо очевидных «легко достижимых успехов», которые могли бы сразу принести политические дивиденды. Нет сегодня и Медведева с его показным либерализмом, делающего вид, что Россия движется по западному пути развития или стремится стать частью евроатлантического мира. В том, что касается внутриполитических ценностей и геополитики, Путин проводит отчетливо евразийский курс, цель которого уже не в том, чтобы Россия заняла свое надлежащее место в западном миропорядке.

Тем самым мы подходим к еще одному пункту, на который должно быть обращено внимание при анализе политики будущего: к тем ожиданиям, на которых основывалась политика США в годы второго срока Обамы. Когда американо-российские отношения стали ухудшаться, администрация Обамы не пожелала предложить Москве никаких серьезных компромиссов (скажем, официального соглашения о нейтралитете Украины), но и не была готова взять на себя те трудности, которые могли возникнуть в результате энергичных усилий по сдерживанию России. Администрация не хотела предпринимать никаких значительных шагов в отношении Кремля, поскольку долгосрочный прогноз для России, в особенности экономический, был неблагоприятным, так что Соединенным Штатам не было нужды принимать какие-либо дорогостоящие и рискованные меры конфронтационного характера. Предполагалось, что действия, вызывающие тревогу у Вашингтона, Москва будет не в состоянии осуществлять долго — в силу тех экономических и политических трудностей, с которыми ей придется столкнуться. Поэтому в период после украинского кризиса президент Обама сосредоточился на введении набора жестких санкций, ожидая, что вкупе с резким падением цен на энергоносители они заставят российское правительство изменить свою политику или лишат его ресурсов, необходимых для сохранения курса в отношении Украины и Сирии, а Соединенным Штатам даже не придется прилагать особых усилий. В январе 2015 года в докладе Конгрессу о положении в стране Обама заявил, что Россия пребывает в изоляции, а ее экономика «в плачевном состоянии»: подразумевалось, что правительство Путина не сможет продолжать свою политику. С тех пор, несмотря на незначительное укрепление своих военно-стратегических позиций в Европе, США по-прежнему в основном используют экономическое давление, чтобы заставить российское правительство изменить свое поведение.

Но прошло уже почти два года, а правительство Путина не рухнуло, Россия не выплюнула Крым, а интенсивность своего вмешательства в Сирии только увеличила. Поэтому, хотя долгосрочный прогноз для России по-прежнему выглядит мрачным, администрации нового президента придется решить, вероятно ли значительное ослабление России во время его первого срока или нет. Если нет, то новой команде нужно будет определить, явится ли оптимальным с точки зрения американских интересов более прямое давление на Москву — со всеми рисками, которые это повлечет за собой (например, создание бесполетной зоны над Сирией, способное привести американские и российские военные контингенты к прямому столкновению друг с другом), — или же лучше было бы пойти на компромисс.

Компромисс или твердость

Соединенным Штатам всегда было трудно рассматривать какую-нибудь другую страну вне рамок черно-белой схемы «или друг, или враг». Но, двигаясь вперед, Вашингтону нужно будет привыкнуть к тому, чтобы рассматривать отношения с Россией как состоящие из множества раздельных сфер, иначе области выгодного сотрудничества окажутся под неблагоприятным влиянием неизбежных разногласий. Такой дифференцированный подход требует понимания того, какие сферы американо-российских отношений важнее всего для интересов США и допустимо ли отказываться от сотрудничества в этих областях из-за действий России в других.

Какая бы администрация ни пришла к власти в январе будущего года, ей придется столкнуться с трудными вопросами о том, по каким пунктам необходимо искать компромиссы с Россией, а по каким нужно стоять твердо. Предлагаемые варианты — и «новая разрядка», и «новое сдерживание» — связаны со значительными издержками и рисками, ни один из них не является «серебряной пулей», которая решит накопившиеся в последнее время в отношениях между США и Россией проблемы быстро и легко. Процесс пересмотра политического курса сможет быть успешным только в том случае, если новая команда будет готова осуществить его с учетом ценностей и интересов США, трезвой оценки сильных и слабых сторон России, а также понимания того, где удастся убедить Москву проявить гибкость, а где она будет стоять твердо. А для этого, наконец, нужно понимать, какие издержки Америка готова нести и где пределы того, что можно требовать от России.

Источник: Russia Matters