Дискуссии и проекты конституционной реформы в 1990-х годах

Мы представляем новую публикацию фонда «Либеральная миссия» — капитальный труд о российском конституционализме профессора В. Шейниса.

Политика16.12.2013 // 818
© Юрий Абрамочкин/РИА Новости

Начало дискуссии

В 1992–1993 гг. вопрос, какой быть новой Конституции, когда и кто ее будет принимать, занимал центральное место в политической жизни. В декабре 1993 г. голосование по Конституции заслонило выборы в ГД и СФ. Это голосование раскололо российское общество на две если и не равные, то соизмеримые части. Но как только результаты голосования были объявлены, вопрос о признании Конституции практически был снят с повестки дня. Хотя достоверность объявленных результатов в ряде выступлений сразу же была поставлена под сомнение, общественного резонанса эти утверждения не получили. Сторонники и противники «президентского» проекта, все значимые политические силы страны признали новую политико-правовую реальность и попытались затвердить в ней свое место. Хотя главные проблемы общества, которые вызвали взрыв и потребовали замены Конституции, разрешены не были, никто не призывал снова идти на штурм бастионов власти, а сама власть довольно быстро отказалась от де-факто введенного в октябре режима чрезвычайного положения. Утверждение Конституции сыграло свою роль в стабилизации обстановки и способствовало выходу из зоны повышенной политической турбулентности. Явно или по умолчанию основные акторы политической сцены признали, что изменения Конституции возможны лишь на основе правил, заложенных в ней самой.

Разработчики Конституции предусмотрительно вмонтировали в нее сильный механизм самозащиты. Пересмотр глав, описывающих основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина и сам порядок внесения изменений в Основной Закон («внешние» главы — 1, 2 и 9) и, следовательно, пересмотр Конституции в целом возможны только через специальный институт — Конституционное собрание, порядок формирования которого должен определить федеральный конституционный закон (которого не существует до сих пор — статья 135). Изменения в остальные, «внутренние» главы требуют одобрения 2/3 депутатов Думы, 3/4 членов СФ и сверх того органами законодательной власти не менее чем в 2/3 субъектов Федерации (статьи 108 и 136).

Со временем критика Конституции в экспертном сообществе, в документах политических партий и в печати возобновилась. Показательно, однако, что чем резче и грубее были выпады против «антинародной Конституции», тем более они были однообразны, менее содержательны и слабо соотнесены с текстом самого документа. Критика такого рода выполняла преимущественно агитационные функции. Характерна в этом отношении позиция КПРФ. Конституцию она объявила «антинародной» и включила в программу-минимум «всенародное обсуждение и принятие действительным большинством избирателей новой Конституции». Но лишь в 1998 г. поручила депутатам-коммунистам поддержать разработанные в Думе поправки [1]. Конституция, утверждали коммунисты, была введена в нарушение условий принятого ВС РСФСР закона о референдуме. Но сделать из этого вывод о ее нелегитимности они остереглись, настаивая только на формуле: она «является лишь определенным общественным договором, но не правовым актом» [2]. Компартия не ставила вопрос о созыве Конституционного собрания или даже принятии закона о нем. Ее сдержанная позиция объяснялась просто: победа президента и поддержавших его сил в конституционном споре была оглушительной, прямая атака на Конституцию чревата серьезными осложнениями. А ее противники вовсе не стремились опрокинуть «правила игры», которые привели их в парламент.

В политический дискурс Конституция вернулась во второй половине 1990-х годов. К этому времени оппозиция расширила свое представительство в Думе и недееспособность Ельцина становилась очевидной. Различные политические силы с исправлением действительных или мнимых дефектов Конституции стали связывать свою политическую стратегию. Предложения и проекты выражали разные, часто несовместимые интересы и типы юридического мышления. Инфляция идей на тему, как лучше конституционно обустроить Россию, в какой-то мере стала напоминать изобилие вариантов в период, предшествовавший принятию Конституции. Стой принципиальной разницей, что тогда над морем графоманских упражнений возвышались реально конкурировавшие (и конкурентоспособные) проекты, а теперь подавляющее большинство из них представляли собой пустопорожние замыслы, которые даже строительный материал для конституционной реформы не могли дать ни при какой погоде. Многие из них, однако, интересны тем, что демонстрировали состояние общественного мнения, в котором осознание новых реальностей, исторического рубежа, проложенного новой Конституцией, соседствовало с разного рода экзотическими фантазиями и увядающими побегами вчерашних представлений. В конце 1990-х годов появилось также несколько проектов, которые могли бы стать предметом содержательной дискуссии, если бы она возобновилась. На них мы чуть далее остановимся более подробно, а здесь в порядке иллюстрации к вышесказанному стоит отметить некоторые предложения, выражавшие ведомственные, групповые и личные интересы.

Характерный пример подобного творчества на конституционной ниве представлял собой развернутый проект, который заявил Борис Мирошин, в то время заместитель руководителя аппарата Совета Федерации [3]. Право выдвижения кандидатов в президенты автор предлагал отнять у граждан и передать политическим партиям и региональным элитам — органам государственной власти субъектов Федерации. Но главным в его проекте было значительное расширение полномочий Совета Федерации послабление Государственной Думы. Вразрез с общемировой практикой проект Б. Мирошина исключал специализацию палат парламента в законодательном процессе: субъекты законодательной инициативы получали право вносить законопроекты в любую палату, каждая из которых могла принимать законы, подлежавшие утверждению в другой палате. Очевидно, такой процесс законотворчества был бы столь же плодотворен, как, к примеру, разрешение автомобилистам выбирать для движения любую сторону дороги. К Совету Федерации, понятно, автор проекта был особенно благосклонен. Его комплектование из высших руководителей субъектов Федерации, введенное законом 1995 г., закреплялось. Одновременно увеличивалось поле его законодательной работы. В соответствии с установившейся практикой члены СФ, прибывавшие в Москву в дни заседаний палаты и занятые решением своих дел, препоручали законодательную работу своему никем не избираемому аппарату. Расширение законодательной деятельности СФ должно было повести к еще большему повышению роли аппарата палаты. Право инициировать отставку правительства наряду с Думой получал Совет Федерации. Выборы же в Думу предлагалось проводить исключительно на мажоритарной основе. Запрет на роспуск Думы в течение года после ее избрания снимался. В целом проект Б. Мирошина значительно укорачивал поводок от президента к парламенту.

Вслед за тем проект «русской Конституции», разработанный, как сообщалось, «квалифицированными юристами, сотрудниками ИГП РАН и МГУ», представил один из лидеров русских националистов А. Севастьянов [4]. Вслед за пространными рассуждениями об ущемленности русского народа в РФ был заявлен принцип «Россия — страна русского народа». Но реализовать его авторы предлагали все же не выходя за рамки декларативных положений. В то же время за всеми гражданами России проект признавал статус «единственного источника суверенитета независимо от национальности, вероисповедания, пола, расы, социального положения и политических убеждений», а за каждым гражданином — позаимствованное из действующей Конституции право «определять и указывать свою национальную принадлежность». Предусмотрен был и запрет на разжигание «социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды».

В Конституцию предлагалось внести три главных изменения. Во-первых, перейти от федерального к унитарному государству, в котором за одними народами сохранялось право на автономию, а за другими, согласно их воле, выраженной на референдуме, — выхода из России. Во-вторых, исключить из текста Конституции либеральное положение «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» и реализовать в ней некий компромисс, защищающий как личность от общества, так и общество от личности. В-третьих, заменить президентскую республику парламентской с главой правительства, именуемым президентом, но избираемым парламентом, зависимым от его большинства и лишенным права его роспуска. Как видно, проект выражал позицию относительно умеренной (и менее активной) части русских националистов и потому имел мало шансов не только на прохождение, но и на широкую поддержку в «национально-патриотическом» секторе.

Проекты отдельных поправок разного уровня юридической проработанности, предусматривавших более и менее глубокие вторжения в текст Конституции, стали поступать в Государственную Думу, оглашаться на пресс-конференциях, публиковаться в печати. Большинство из них было нацелено на передачу части полномочий президента другим государственным органам и общее ослабление института президентства. Председатель Совета Федерации Е. Строев потребовал ограничить права президента и расширить полномочия парламента, в первую очередь, конечно, верхней палаты. Новгородский губернатор М. Прусак порекомендовал самому Ельцину подвергнуть секвестру собственные конституционные полномочия, «иначе за него это сделает другой». Совершить переход от «сверхпрезидентской» к президентской форме правления в общем виде потребовал А. Лебедь, когда посчитал, что его «чейндж» с Ельциным — поддержка во втором туре президентских выборов в обмен на назначение секретарем Совбеза — неравноценен. Коммунисты предложили ввести пост вице-президента с широкими полномочиями [5]. Сама эта идея, коль скоро полномочия вице-президента были бы четко обозначены в Конституции, а не оставлены на усмотрение шефа, возможно, имела некоторые резоны. Но в складывавшейся ситуации это могло повести лишь к назначению наследника на основе сговора внутри «партии власти» либо к созданию противовеса власти первого лица внутри самого института президентства, что блокировало бы процесс управления. И совсем уж экзотический характер носило предложение Б. Березовского: законодательно закрепить распределение полномочий президента между членами его ближайшего окружения (в которое в то время входил сам Березовский). Подобные инициативы, не имевшие никаких шансов на одобрение, были, в сущности, пробными шарами; их забрасывали с целью зондажа общественного мнения, в том числе лица, суетившиеся у подножья президентского кресла [6].

Когда вал разного смысла и качества предложений о коррекции Конституции стал очень уж велик, Б. Ельцин счел необходимым дать на них ответ в специальном радиообращении. «Сегодня подвергать новые конструкции строящегося Российского государства испытанию на прочность — преждевременно. Более того — безрассудно, — сказал он. — Конституция — основа нашего движения вперед. Исходя из требований жизни, в нее могут вноситься изменения и дополнения. Однако торопиться с этим не следует» [7]. Вслед за тем недвусмысленно выразил свой взгляд избранный на пост председателя Конституционного суда М. Баглай: менять в Основном Законе ничего не следует, надо положиться на президента. «У главы государства, — написал он, — всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия… Функция гаранта Конституции предполагает широкое право президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации» [8].

Тем не менее в конце 1990-х годов в значительной части политического класса и экспертном сообществе возобладало убеждение в том, что время для частичной коррекции Конституции подходит. В 1998 г. подготовка к пересмотру Конституции была поставлена в порядок дня в парламенте. В Думе поступавшие поправки систематизировались, проходили экспертизу, обсуждались во фракциях и комитетах, готовились к вынесению на пленарное заседание. Работа эта довольно широко обсуждалась в печати. За пересмотр Конституции высказывалось большинство граждан, опрашиваемых социологами [9].

Прохождением конституционных поправок в парламенте мы завершим данный параграф. Но до того целесообразно рассмотреть три детально проработанных и наиболее значимых, с моей точки зрения, проекта конституционной реформы. Их авторы с тревогой наблюдали нарастание авторитаризма в государственной жизни и предлагали собственные варианты изменения конституционного устройства России — более сбалансированную систему разделения и взаимодействия властей по вертикали и горизонтали. В центре каждого из них стояла коррекция отношений в треугольнике: президент — парламент — правительство. И хотя они не были реализованы, заложенные в них идеи относятся не только к истории правовой мысли и, вероятно, в том или ином виде будут востребованы, когда конституционная реформа вернется в порядок дня.

 

Проект «Яблока»

На голосовании по проекту Конституции в декабре 1993 г. «Яблоко» раскололось. Значительная (возможно, большая) часть избирателей блока голосовала против нее. В оценке вступившего в силу Основного Закона «яблочники» разошлись. По мнению одних, Конституция санкционировала «сочетание самодержавного и всевластного президента, безответственного и бесконтрольного правительства, декоративного парламента и бессильного суда». Другие, соглашаясь с тем, что «в полномочиях, которыми Конституция наделила президента… содержится определенный перебор», настаивали, что организация государственной власти в нашей стране является не «сверхпрезидентской», а «недопарламентской» и вдобавок — с неполноценным судом. Поэтому исправление дисбаланса не игра с нулевой суммой. Проблема не столько в чрезмерности полномочий президента, сколько в отсутствии необходимых ограничений его власти и власти назначаемых им лиц: заслонов, которые во всех демократических странах связаны с деятельностью парламента и суда.

Расхождения в оценке Конституции 1993 г. и в том, является ли ее несовершенство «первым препятствием» на пути «неотложных преобразований», в «Яблоке» сохранились. Но уже в предвыборном документе партии 1995 г. было сказано, что «разработка новой Конституции — сложный и длительный процесс», а потому усилия партии будут сосредоточены на «разработке приоритетных поправок к действующей Конституции». Намечены были и основные направления, по которым Основной Закон следует подвергнуть изменениям. Это четкое разграничение полномочий между ветвями власти и введение положений, предотвращающих возможность присвоения одним органом государственной власти полномочий других органов. Возвращение парламенту контрольных полномочий. Определение меры и форм ответственности правительства перед парламентом и его влияния на назначение ключевых министров. Демократический — в противовес назначенческому, чиновничьему — порядок формирования СФ. Возложение на парламент (а не на президента) ответственности за определение основных направлений внешней и оборонной политики [10].

Эти общие подходы были развиты и конкретизированы в последующих разработках фракции и ее депутатов [11]. Был представлен развернутый проект поправок в большинство статей «внутренних» глав Конституции [12]. Но возобладала ориентация не на максимальное вторжение в ее текст, а на минимум поправок, без которых, как полагали в «Яблоке», невозможно сдержать скатывание к авторитаризму: «на Конституцию не с топором, а со скальпелем». Правовая комиссия «Яблока», разрабатывавшая в 1997—1999 гг. предложения по конституционной реформе, в конечном счете отобрала и внесла на рассмотрение Думы строго дозированные изменения в ключевых звеньях государственной системы [13]. Представлялось, что немногие точечные поправки имеют некоторую перспективу прохождения через заградительные условия 136-й статьи. Реализовать их, однако, и в таком виде не удалось. Но большинство поправок, подготовленных депутатами и экспертами фракции «Яблока», своего значения не утратили — в особенности в свете тех деформаций, которым подверглась система государственных институтов в последующие годы.

Президент. Эту главу Конституции предлагалось подвергнуть основательной коррекции. Нельзя сохранять исключительно за президентом роль гаранта Конституции, прав и свобод граждан (статья 80). Опыт показал, что президент единолично выполнять такую роль не должен и не может. Гарантом должна выступать вся система органов государственной власти, включая ее законодательную, исполнительную и судебную ветви. Точно так же основные направления внешней и внутренней политики должны определять президент, ФС и правительство, в чьем совместном ведении подготовка и утверждение законов, заключение международных договоров и издание иных актов государственной власти. В Конституции предлагалось предусмотреть, что порядок вступления президента в должность, реализация его полномочий и обеспечение непрерывности их исполнения устанавливаются федеральным законом — соответствующий закон ограничит возможность выхода президента за конституционные рамки [14].

В законе также предлагалось предусмотреть статус и полномочия Совета безопасности и администрации президента как органов, выполняющих соответственно консультативные и вспомогательные функции и лишенных каких бы то ни было властных полномочий, которые они приобрели де-факто. В статье 90 следовало уточнить, что нормативные указы президента издаются лишь во исполнение Конституции и федеральных законов и только в пределах его полномочий. Кроме того, положение п. 3 этой статьи о том, что указы и распоряжения президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, предлагалось дополнить нормой, присутствовавшей в промежуточном варианте проекта Конституционного совещания, но под конец удаленной: в случае противоречия между ними действует положение Конституции или закона.

Право подписания указов президентом «яблочные» поправки предлагали обусловить представлением правительства или контрассигнацией соответствующего министра — в особенности в части предоставления экономических льгот, квот, лицензий. Это затруднило бы образование вокруг президента коррупционной среды. Излишен, полагали депутаты «Яблока», институт «государевых фискалов» — представителей президента в субъектах РФ. Взаимодействие федеральной и региональной власти должны обеспечивать конституционные органы. Существенным изменениям намечалось подвергнуть также порядок формирования правительства, президентских кадровых назначений и взаимодействия с палатами ФС.

Импичмент. Коренной переработке предлагалось подвергнуть 93-ю статью. Процесс отрешения президента от должности должен оставаться трудным и многоступенчатым, но все же работающим. Переформулировать следует основания для отрешения: на первом месте должна стоять не государственная измена (это дурная калька с английского treason, понятия более многозначного [15]), а нарушение Конституции, иного федерального закона, которым нанесен существенный ущерб основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина, обороне страны и безопасности государства, неисполнение решения суда, а также совершение умышленного тяжкого преступления. Предлагалось далее более тщательно прописать последовательность включения в процесс отрешения президента от должности различных государственных структур в зависимости от характера выдвинутых против президента обвинений, обеспечив их работу необходимым аппаратом расследования (предусмотрев, в частности, «нулевую» стадию процесса — создание специальной следственной комиссии ГД, на основании заключения которой только и может быть возбуждено дело). Наконец, намечалось развести отрешение за нарушение Конституции или федерального закона, не содержащее состава уголовного преступления, и отрешение за совершение такого преступления, которое влечет дополнительные санкции.

Совет Федерации. По законам о его формировании, принимавшимся после 1995 г., это и не парламентская палата, и не институт федерализма. Правда, в конституционной истории России был период 1993–1995 гг., когда верхняя палата избиралась населением. Возвращение к такому порядку можно осуществить, утверждали «яблочники», двояко: внесением поправки в Конституцию или принятием закона о формировании СФ 1995 г., разработанного фракцией «Яблоко», принятого обеими палатами ФС, но заблокированного вето президента. В качестве ближайшего шага до тех пор, пока половину сената занимают главы исполнительной власти регионов (а позднее их назначенцы), предлагалось воспользоваться ограниченным, но более проходимым вариантом: ослабить возможности отклонения некоторых классов законов, принятых Думой; отменить участие СФ в преодолении президентского вето на законы, которые им не рассматривались; передать из СФ в Думу некоторые полномочия, закрепление которых за ним оспаривалось еще на Конституционном совещании. Такие, как утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения, использовании войск за границей, а также назначении на должность судей трех высших судов, назначении и освобождении генерального прокурора. Предлагалось закрепить положение, что члены СФ работают на профессиональной постоянной основе.

Государственная Дума. Одним из ключевых положений «яблочного» проекта было восстановление контрольных функций парламента. Палаты Федерального Собрания (или только Думу, пока Совет Федерации формируется не на выборной основе) следовало наделить правом проводить не только слушания, рекомендации которых не носят обязательного характера, но и расследования. В Конституции следует обозначить (либо наметить ссылкой на федеральный закон по данному вопросу) статус парламентских следственных комиссий, более или менее аналогичный статусу соответствующих комиссий Сената и Палаты представителей США. Палатам, а также их комитетам и комиссиям — предоставить право приглашать на свои заседания представителей исполнительной власти и государственных организаций всех рангов, а также лиц, ранее замещавших такие должности, запрашивать их материалы и документы. Явка и представление запрошенных материалов должны были стать обязательными.

Ряд поправок предназначен был воспрепятствовать торможению законодательного процесса. Предложено было оговорить порядок, при котором правительство обязано представлять заключения на законопроекты в точно обозначенный срок, а невыполнение этого условия — трактоваться как его согласие с проектом. Президентское вето во всех случаях должно было носить строго мотивированный характер и содержать по возможности конструктивные предложения по модификации положений закона. Если же, как это вошло в практику, президент не подписывает закон и не накладывает на него вето в течение фиксированного срока, то закон мог бы подписать и ввести в силу председатель Думы.

В Конституции намечалось обстоятельно прописать выход из ситуации спора между Думой и президентом по поводу назначения главы правительства. Отклоненная кандидатура не могла быть предложена в течение определенного срока Думе того же созыва вторично. Распуская Думу, президент должен был назначить исполняющего обязанности премьера, который подлежал утверждению Государственной Думой нового созыва; если в таком утверждении она отказывала и президент решал вновь распустить Думу, одновременно должны были проводиться перевыборы президента.

Правительство. Опыт показал, что право Думы отказать в доверии правительству — недостаточный и не всегда эффективный инструмент парламентского контроля. Его применение всегда было связано с риском досрочного роспуска нижней палаты, которого депутатский корпус всячески старался избежать. Существующий порядок не позволял оказывать более гибкое, точечное воздействие на кадровый состав правительства и деятельность главных министров. Поэтому в Конституцию предлагалось внести норму, которую не удалось включить в закон о правительстве: выходя на утверждение в Думе, премьер представляет программу своего правительства, своего заместителя, нескольких ключевых министров, весь пакет подлежит единовременному утверждению или отклонению (статья 111). Но персонально Дума могла бы утвердить лишь заместителя премьера и министров, к ведению которых отнесены оборона, безопасность и внутренние дела (статья 112), поскольку прежде всего от силового блока может исходить опасность выхода за пределы конституционного поля. По той же причине эти министры должны были стать частью правительственной команды и подчиняться президенту опосредованно, через премьера.

Судебная власть. В главе о судебной системе предлагалось более полно и предметно отразить прогрессивные идеи концепции судебной реформы, утвержденной ВС в 1991 г., а также восстановить компетенцию Конституционного суда, как она была определена в законе 1991 г. В частности, вернуть ему право по своему усмотрению возбуждать дела о соответствии Конституции различных актов государственных органов и международных договоров. Проверке на конституционность должны были подлежать не только нормативные, но и ненормативные указы президента, коль скоро таковые могут влечь за собой далеко идущие и исключительно опасные последствия (как, например, указ «о наведении конституционного порядка» в Чечне). Намечалось расширить возможности обращения в Конституционный суд граждан и общественных объединений.

В компетенцию Конституционного суда согласно Конституции входит разрешение дел о соответствии Конституции нормативных актов президента, палат Федерального Собрания, конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации по вопросам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, различных договоров и т.д. Остается открытым вопрос, кто в случае спора устанавливает соответствие актов всего этого законодательного массива федеральным законам. Вероятно, соответствующими полномочиями следовало бы наделить Верховный суд.

Федеративное устройство намечалось освободить от остаточных элементов договорных отношений между Федерацией и ее субъектами, на которые Центр согласился, обеспечив тем самым во время кризиса лояльность или по меньшей мере нейтралитет региональных элит. В 1994–1996 гг. от имени Российской Федерации в соответствии со статьей 11 Конституции были подписаны договоры о разграничении полномочий и предметов ведения с рядом республик и областей, предоставлявшие отдельным субъектам Федерации дополнительные права и льготы, прежде всего налоговые, — естественно, за счет других субъектов. Но договоры, в которых часть государства выступает равноправной стороной с целым, — нонсенс, недопустимый в правовом государстве. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться исключительно на основе Конституции и федеральных законов. В статье 76 положение о том, что в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, и любым другим нормативным актом действует федеральный закон, предлагалось распространить на договоры между органами государственной власти Федерации и субъектов (до тех пор, пока вообще сохраняется такой институт, как учрежденный при чрезвычайных обстоятельствах договор между целым и частью). Развитие событий подсказало и целесообразность введения нормы, побывавшей краткое время в Конституции СССР, допускавшей возможность введения с согласия Совета Федерации прямого президентского правления в субъекте Федерации. В отличие от чрезвычайного положения, условия, порядок и режим которого определяются федеральным конституционным законом, права и свободы граждан в этом случае не ограничиваются, но власть на время переходит к лицам, назначаемым из центра.

Местное самоуправление. В Конституции надлежало более отчетливо определить финансовую и материальную базу местного самоуправления, без чего его институты превращаются в фикцию. Следовало также однозначно решить деликатный вопрос о допустимости (или пределах) распространения исполнительской вертикали на уровень местного самоуправления.

Предложения фракции «Яблока» в ГД будут развиты, приведены к системному виду и подчинены общему замыслу перехода к парламентской республике экспертной группой питерской организации партии, о чем речь пойдет далее.

 

Проект Фонда ИНДЕМ

В 1999 г. был выдвинут другой план конституционной реформы, подготовленный в Фонде ИНДЕМ Михаилом Красновым при участии Георгия Сатарова [16]. Проект Краснова — Сатарова предусматривал, как и план «Яблока», новую редакцию большинства статей «внутренних» глав Конституции. Следовательно, содержавшиеся в нем поправки при наличии политической воли могли быть внесены в текст Конституции по относительно менее сложному варианту 136-й статьи.

Концепция. Эксперты ИНДЕМ подчеркивали надпартийность своего подхода: «поправки не служат интересам какой-то одной политической силы, какого-то одного политического института». Это было так, но нейтральным их подход признать было трудно. Коалиция политических сил, выступавших на стороне президента в 1993 г., расслаивалась. Представления о роли Конституции в политической системе стали подвергаться переоценке, в том числе в тех кругах, которые поддержали президента и, с большими или меньшими оговорками, его конституционный проект и приняли активное участие в продвижении последнего. Теперь положение менялось. Парламент, хотя еще и не контролируемый извне, перестал быть серьезным оппонентом исполнительной власти. Проблемы создавало не острое противостояние ветвей власти, вчера еще грозившее разрушением государства, а эксцессы политической жизни, связанные с ее концентрацией в руках президента.

На исходе эпохи Ельцина, когда эксперты ИНДЕМ впервые предложили проект конституционных изменений, их оценки были достаточно сдержанными. «В 1993 г. была принята добротная с правовой точки зрения Конституция страны, — формулировали они суть своего подхода. — Предусмотренная ею модель власти могла бы стать мощной опорой быстрого и эффективного завершения преобразований в России». И лишь ряд лежащих вне самой Конституции обстоятельств обусловил, «что слишком свободные рамки конституционных правил непродуктивны в период становления новых общественных отношений». Однако эволюция российской политической системы в нулевые годы привела к заключению, что и сама Конституция, а не только «лежащие вне ее обстоятельства» стали опорой регрессивных политических процессов, что происходит становление совсем не тех «новых общественных отношений», какие отвечают демократическим убеждениям авторов, и что дело не в том, что «рамки конституционных правил» слишком «свободны», а в дефекте самой конструкции. Это привело к выводу, что «конституционная система власти» нуждается в основательном преобразовании, ибо в существующем виде она «позволяет использовать демократические институты таким образом, что они оказываются смердящим трупом». Ход событий, следовательно, побудил авторов индемовского проекта изменить общую оценку действующей Конституции и ее роль в деградации государственной системы, но не выдвинутый ими в 1999 г. план конституционной реформы. В главном он оставался прежним. Ибо уже тогда он предусматривал хирургическую операцию в реальных болевых точках системы. Разве что необходимость такой операции представлялась теперь более настоятельной.

Выше уже излагалась точка зрения М. Краснова, согласно которой основной дефект нашей конституционной системы в совмещении двух ролей президента: как гаранта и как политического актора, не просто играющего на одной стороне, но оснащенного для того арсеналом конституционных средств. Исправить это положение следует разведением этих ролей, удалением из института президентства откровенно политической составляющей. В этом заключалось главное отличие плана Краснова от ряда проектов, выдвигавшихся другими демократическими критиками Конституции (в частности, «Яблоком»). Основная идея «яблочного» проекта — создание и укрепление ограничителей президентской власти, достижение баланса в системе сдержек и противовесов. Главное в нем — возвышение роли парламента, и, следовательно, абстрактно это может быть расценено как движение в сторону парламентской республики (при сохранении полупрезидентской системы). Краснов отвергает и парламентскую и президентскую систему: ни одна из них для современной России непригодна. Выход он ищет в другой плоскости: одни функции президента должны быть усилены, другие — ослаблены или вообще ликвидированы. В существующей смешанной системе, по его мнению, должны быть принципиально пересмотрены роли и президента, и правительства, и парламента.

Президент «с одной стороны… в качестве главы государства должен отвечать за политику государственной стабильности, а не вообще за политику государства во всех сферах; с другой стороны, он должен иметь полномочия вмешиваться в текущую политику политических игроков, но только если эта политика угрожает основам государственного строя» [17]. Из полномочий президента подлежат изъятию: «рудиментарное полномочие советской эпохи» — определение основных направлений внутренней и внешней политики; назначение заместителей премьер-министра, министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти; право председательствовать на заседаниях правительства; право самостоятельно принимать решения об отставке правительства и его премьера (статьи 80, 83, 117). Кандидатуры федеральных судей не только для назначения, но и освобождения от должности он должен вносить на рассмотрение СФ, председателя ЦБ — назначать и освобождать по представлению Думы. По действующей Конституции президент назначает и освобождает от должности министров по представлению премьера. Проект ИНДЕМ разворачивает этот порядок: президент вносит представление премьеру о назначении и освобождении, и притом не всех министров, а лишь действующих в сфере обороны, национальной безопасности, иностранных дел, юстиции и правоохранительной деятельности (статьи 83, 84). В пределах своей компетенции президент вправе только давать поручения этим министрам. Он представляет РФ в международных отношениях, но не руководит внешней политикой. Эти и другие изменения предназначены дистанцировать президента от проведения текущей политики.

Зато функции президента как главы государства: поддержание устойчивости конституционного строя, стабильности политической системы и правового порядка в стране — дополняются новыми существенными полномочиями. Он получает право назначать федеральный референдум, в том числе по собственному усмотрению и без сбора подписей, что, вообще-то, представляет собой безотказное орудие популистских режимов (статья 84), а также самостоятельно (без последующего утверждения СФ) вводить военное и чрезвычайное положение. Более того, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории страны — приостанавливать на срок до трех месяцев деятельность Думы и СФ (статьи 102, 109). В его компетенции назначение (после консультации с соответствующим комитетом СФ) и смещение генерального прокурора и его заместителей (статья 83). Ему также предоставляется право при определенных условиях приостанавливать полномочия глав субъектов Федерации и избранных глав исполнительной власти местного самоуправления, а при утверждении правомерности и обоснованности такого решения Верховным судом — назначать собственных представителей, исполняющих обязанности смещенных лиц, До проведения новых выборов (статья 85). (Авторы проекта как бы подсмотрели действия следующего президента, не потребовавшие, впрочем, изменения Конституции.) Признав закон или иной правовой акт субъекта Федерации противоречащим федеральному закону, президент получал бы право приостановить действие такого акта и обратиться в суд с заявлением о признании его недействительным (статья 76). С четырех до пяти (но все же не шести) лет предлагалось увеличить срок пребывания президента на своем посту (статья 81).

Намечено было усложнить условия и порядок отрешения президента от должности (статья 93). Основание — совершение в течение текущего срока полномочий особо тяжкого преступления (содержание которого в тексте раскрыто не было). С инициативой выдвижения обвинения должна выступить не менее чем Уз депутатов ГД, а само выдвижение — поддержано как минимум Уз депутатов и сенаторов. Затем вопрос передается в Совет Федерации, которому для решения отводится один месяц (а не три, как в действующей Конституции). Если данное обвинение не набирает в СФ необходимого числа голосов, то оно считается отклоненным и не может быть вновь предъявлено президенту в течение всего срока его полномочий. После того как обвинение поддержано обеими палатами, к решению вопроса подключаются судебные инстанции: сначала Верховный суд, а затем Специальная судебная коллегия, составленная из 15 судей, представляющих три высших суда. Она-то (а не парламент) выносит решение. Таким образом, предложенный порядок делал процедуру импичмента более строгой, но менее политически мотивированной, поскольку последнее слово передавалось судебному органу. Общее положение действующей Конституции о неприкосновенности президента было развернуто (статья 91). Он не только не может быть подвергнут аресту, обыску и т.п., но и к нему не могут быть обращены исковые и иные требования. Кроме того, он и после истечения срока полномочий не подлежит уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за решения и действия, совершенные им в период пребывания в должности, и даже в случае отрешения от должности не несет уголовной ответственности за преступление, послужившее основанием для импичмента. При нормальном окончании срока полномочий он получает пожизненное сенаторство (статья 95).

Одна из центральных идей проекта ИНДЕМ — обеспечение условий для политической конкуренции, смены власти в зависимости от итогов парламентских (а не президентских) выборов.

Правительство перестает быть президентским кабинетом — оно возглавляет исполнительную власть (статья 110) и слагает полномочия не перед президентом, а перед вновь избранной Думой (статья 116). Кандидата на пост премьера представляет президенту Государственная Дума (а не президент — Думе). Решение принимается большинством голосов, т.е. партией или коалицией, победившей на выборах. Далее в проекте детально рассматривается вполне вероятная коллизия, при которой правительственное большинство в Думе не сложилось или президент с выбором депутатов не согласен. Здесь-то и реализуется его роль гаранта основ конституционного строя. Если президент представленную кандидатуру отклоняет, Дума оказывается перед выбором: выдвинуть другого претендента или подтвердить свой выбор — но теперь уже 2/3 голосов. В этом случае политическая воля Думы пересиливает несогласие президента. Но если квалифицированное большинство в Думе не сложилось или депутаты изначально не сумели договориться о кандидатуре премьера, его сроком на год назначает президент и процедура по прошествии года повторяется сызнова (статья 115). Такой порядок, по мысли Краснова, с одной стороны, при политически раздробленном парламенте вручает президенту «запасной механизм», предохраняющий от «впадин безвластия», а с другой — препятствует назначению премьером лица, «чьи ценностные ориентиры, деловые и личностные качества не только не идут на пользу государственной стабильности, но и могут создать угрозу конституционным принципам государственности» [18].

Правительство — коллегиальный орган, принимающий постановления большинством голосов (статья 118). Оно до известной степени автономно по отношению и к президенту, и к парламенту. В формировании правительства президент участвует опосредованно: он, как отмечалось, лишь вносит представление премьеру о назначении и освобождении от должности министров и руководителей других органов федеральной власти, в чьем ведении оборона, национальная безопасность, правоохранительная деятельность, юстиция и иностранные дела. По своему усмотрению он не может отправить правительство в отставку — он только принимает или отклоняет прошение об отставке, которое подает само правительство. Защищено правительство от своеволия не только президента, но и депутатов. Дума может выразить недоверие правительству (но не отдельным министрам) не простым, а квалифицированным большинством голосов лишь в трех четко оговоренных случаях: неудовлетворительной оценки исполнения федерального бюджета или отчета о выполнении правительственной программы и по результатам работы парламентской следственной комиссии (статья 117) [19].

Важную часть полномочий, которыми действующая Конституция наделяет президента, проект переносит на премьера. Он определяет основные направления деятельности правительства и организует его работу, назначает своего заместителя, министров и других руководителей органов федеральной исполнительной власти, представляет правительство внутри страны и за рубежом (статья 113). Законы, принятые парламентом, на подпись президенту поступают лишь при их контрассигнации премьером (статья 107). В своих комментариях М. Краснов учитывает возможность возникновения напряжений в системе исполнительной власти, но выражает надежду, что предложенное разделение зон ответственности между правительством и президентом сведет к минимуму вероятность «перетягивания каната» и диффузии ответственности между ними [20].

Я склонен оценивать эту конструкцию менее оптимистично. Нельзя исключать конфликт между правительством и парламентом. Что будет делать Дума, если премьер, отказываясь контрассигновать закон, будет блокировать его прохождение, а требуемого большинства для выражения недоверия правительству депутаты собрать не смогут? Напряжения в предлагаемой схеме возможны и внутри правительства, которое является коллегиальным органом. Если его большинство примет решение, которое премьер сочтет посягательством на одно из направлений заявленной им политики, правительственный кризис обеспечен. К тому же правом законодательной инициативы пользуется премьер, а не правительство. Неясно также, как будет происходить сожительство Думы с премьером, не поддержанным большинством депутатов и назначенным президентом на год, притом что в течение этого довольно продолжительного срока вопрос о доверии правительству не может быть поставлен, а Дума — распущена (статья 117).

Проект вносит существенные изменения в порядок формирования и правовой статус обеих палат Федерального Собрания. Важный шаг сделан к восстановлению утраченной по действующей Конституции важнейшей функции парламента — контрольной. Палатам предоставлено право учреждать совместные следственные комиссии и на период расследования вводить должность независимого прокурора (статья 101). Актуальность этого нововведения подтверждена болезненным опытом произвольного обращения президента и правительства с законом. Правда, порядок такого расследования и полномочия прокурора оставлены на регулирование федерального закона. Между тем оставлять открытым вопрос о том, как будет реализоваться важнейшая функция парламента и какую ответственность будут нести лица и институты, пытающиеся выскользнуть из-под контроля, на мой взгляд, непредусмотрительно.

Существенному перераспределению подверглись полномочия палат ФС — в пользу СФ. Согласно проекту законы одобряет ГД, а принимает СФ. Дума лишается возможности преодолеть вето СФ (статьи 102, 105, 106). Порядок избрания Думы на протяжении всех 1990-х годов был предметом острых разногласий. Согласившись на выборы половины депутатов ГД по партийным спискам и получив в первом ее составе пузырь в виде ЛДПР, президентская администрация сочла принятое ранее решение политически неудовлетворительным. Включение системы, на основе которой были проведены выборы 1993 г., в закон походило на перетягивание каната между Думой (которую в конечном счете поддержал тогда еще выборный СФ) и президентской администрацией. Пойдя на ряд уступок, депутаты все же сохранили прежнюю пропорцию. Выборы 1995 г. дали еще более оппозиционный состав Думы. Атаки на пропорциональный компонент избирательной системы возобновились. На этот раз его противники обратились в Конституционный суд — и проиграли. Авторы индемовского проекта через год пошли еще дальше: они предложили весь состав Думы избирать в одномандатных округах (статья 96). Трудно тогда было ожидать, что новая администрация, поставившая под контроль и партии и выборы, вскоре ударится в противоположную крайность и станет изгонять на выборах всех уровней мажоритарный компонент.

О том, как ломались копья вокруг способа образования СФ, рассказано выше. Авторы проекта воспроизвели половинчатое решение, содержавшееся в законопроекте 1995 г., которому не суждено было стать законом. Они сохранили термин «формирование», поддающийся разным толкованиям (выборы — один из способов или антоним формирования?) и положили, что в СФ помимо бывших президентов и бывших судей Конституционного суда входят по два представителя от каждого субъекта РФ, которые сначала представляются законодательным органом и главой исполнительного органа этого субъекта, а затем избираются и отзываются населением (статья 95). Законодатель 1995 г., изобретая эту громоздкую процедуру, был скован нормой Конституции. Авторы индемовского проекта новой Конституции вольны были избрать любое решение. По-видимому, предложенный вариант, шедший навстречу пожеланиям региональных элит, отвечал идеологии их подхода. Правда, в отличие от порядка, установленного в 1995 г., они записали, что сенаторы, как и депутаты ГД, работают на постоянной основе и не могут занимать иные должности государственной службы, что исключало присутствие в СФ самих губернаторов. Но зато сохранили реликт советской системы — возможность отзыва парламентариев (статьи 95, 97). По-новому сформулировано изъятие из неприкосновенности парламентариев: решение вместо палаты парламента передавалось председателю Верховного суда (статья 98).

Важным изменениям подверглось конституционное регулирование федеративных отношений. Принципиальный подход проекта: большая децентрализация, большая самостоятельность регионов, но также и большая ответственность за соблюдение федеральных законов. Уточнены были предметы исключительного ведения Федерации. Одни из них были удалены: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (на мой взгляд, не вполне обоснованно оставлены только в совместном ведении); установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития; установление правовых основ единого рынка и др. Другие — добавлены: обеспечение прав коренных малочисленных народов; принципы организации и гарантии прав МСУ; контроль за поступлением всех видов налогов и сборов, применение мер ответственности за неуплату налогов и сокрытие доходов от налогообложения; антимонопольное законодательство и деятельность; защита интеллектуальной собственности и др. (статья 71). Резко сужена была сфера совместного ведения: из 14 позиций оставлены семь (статья 72). Введен развернутый перечень исключительных предметов ведения субъектов Федерации: 13 конкретных функций вместо общей формулы — полнота государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения (статья 73).

Не менее существенным было вручение федеральному центру сильных рычагов воздействия и контроля по отношению к субъектам Федерации. В частности, упомянутое выше право президента РФ приостанавливать действие актов, противоречащих федеральному законодательству, и полномочия нарушивших закон глав субъектов Федерации, введение более жестких механизмов федерального контроля за законностью в регионах, а также принципа единства системы исполнительной власти (статьи 76, 77, 85). Проект уходил от «матрешечного» построения (субъект в субъекте) и рядом с субъектами Федерации учреждал особые образования — федеральные территории, не обладающие статусом субъектов: Москву и Санкт-Петербург с прилегающими территориями и — в перспективе — места исконного проживания коренных многочисленных народов (статья 66).

Большая самостоятельность была предоставлена (и, соответственно, большая ответственность возлагалась) на органы МСУ. Особое внимание было уделено финансовой основе органов МСУ, которая должна была обеспечить самостоятельность в пределах их компетенции (статьи 130, 132).

Изменения предложено было внести также в организацию судебной власти и прокуратуры. Расширение состава Конституционного суда до 37 судей (вместо 19) должно было устранить заторы в прохождении дел (статья 125). Из ведения прокуратуры изымалось следствие (статья 129).

Сохранив текст преамбулы действующей Конституции, авторы индемовского проекта внесли в нее идеологически нагруженное уточнение: преемственность по отношению к тысячелетней государственности России, прерванной в 1917 г., и отсылку к Основным законам 1906 года. «Конституция Николая II» действительно была заметной вехой, в известном смысле стартовой точкой перехода к конституционному устройству Российского государства, но ориентация на ее «правовой дух» представляется столь же небезусловной, сколь небезусловной была бы ссылка на прогрессивные нормы, содержавшиеся в последних советских Конституциях.

Проект Краснова — Сатарова из всех известных мне планов конституционной реформы 1990-х годов был наиболее всеохватным, объединенным общей концепцией, тщательно проработанным юридически. Притом авторы не остановились на изложении идеологии и общего подхода, но довели свои предложения до уровня постатейных формулировок, с которыми можно было работать предметно. Далеко не с каждым пунктом их обширного плана, не с каждым решением и формулировкой я мог бы согласиться. Сформулированный М. Красновым подход: «оптимальных конституционно-правовых конструкций не бывает!»; «исходить следует, в первую очередь, не столько из преимуществ, сколько из вероятности негативных последствий» [21] — подкупал. Негативные последствия конституционного строя, заложенного в 1993 г., — в чем не вполне отдавали себе отчет многие его создатели — проявились весьма грубо, хотя, возможно, еще не в полной мере. Но, удаляя одни негативные последствия, продуцируемые существующей Конституцией, авторы индемовского проекта, как представляется, не всегда принимали в расчет другие, сопутствующие предложенной ими конструкции власти. Некоторые из них отмечены выше. Проект этот, в отличие от большинства других выдвинутых в 1990-е годы, получит обстоятельное развитие и новые решения в труде Краснова, его коллег и студентов в 2012 г. Но об этом дальше.

 

Проект СВОП — Примакова

В 1998 г. проблемой конституционной реформы занялся Совет по внешней и оборонной политике (СВОП) — представительная общественная организация, объединявшая более сотни известных ученых, предпринимателей, политиков, дипломатов, журналистов, государственных чиновников и депутатов широкого политического спектра — от умеренных националистов и государственников до либералов и демократов. СВОП в октябре 1998 г. сформировал рабочую группу по политической стабильности, которая вскоре выступила с заявлением, очертившим принципиальные подходы к ситуации, складывавшейся после дефолта и прихода правительства Примакова [22].

Ситуацию тех дней эксперты СВОП оценили как «крайне напряженную и потенциально опасную». Важнейшие ее черты — сохраняющийся раскол политической элиты на федеральном уровне и «прогрессирующее ослабление политической мощи президента». Наиболее действенные финансовые и организационные инструменты борьбы за политическое влияние разрушены. Поэтому главным способом передела власти должна стать «тихая юридическая революция» (правда, не настолько «тихая», чтобы не заявить публично о ее цели — переделе власти). Путь к тому — изменение действующей Конституции, каковое «не только желательно, но и стало, видимо, политически неизбежным». Вместе с тем стабильность Основного Закона — один из залогов политической стабильности в стране. Эксперты СВОП поэтому отвергли переход к парламентской республике (без сильной президентской власти Россия обречена на смуту, загнивание и развал). Отклонили они и такой способ конституционной реформы, как созыв Конституционного собрания, — это при существующих условиях путь к делегитимизации Конституции 1993 г. Если же, того хуже, Конституционное собрание ее не подтвердит, то произойдет возврат Конституции 1978 г., «политическую взрывоопасность которого трудно даже представить». Минимально необходимые поправки в Конституцию можно внести в предельно краткий срок — до конца года, будь на то «политическая воля ответственных сил».

В общих чертах эксперты СВОП обозначили, как (в чью пользу) должен осуществляться передел власти. Премьера, вице-премьеров, ключевых министров утверждает Дума. Упрощается процедура импичмента президента. Во главе исполнительной вертикали — правительство (его председатель). По представлению председателя правительства, согласованному с законодательными собраниями субъектов Федерации, губернаторов назначает президент (как вариант: президент по представлению премьера может отстранить глав субъектов Федерации за нарушение законодательства). Закрепляется право ГД контролировать исполнение законов и создавать расследовательские комиссии. МСУ должно вписываться в единую систему власти. Как видно, в предложениях СВОП передел властных полномочий должен осуществляться на двух главных направлениях: от президента — к правительству и его премьеру и от регионов — к центру.

Авторы индемовского проекта нарочито декларировали свою политическую нейтральность. Эксперты СВОП в опубликованном тексте свою мотивацию не заявляли, но сомнений ни у кого она вызвать не могла: сам их план появился в первые месяцы функционирования правительства Примакова, получившего беспрецедентную поддержку в Думе (включая оппозицию) [23]. Эта поддержка вселяла надежду на консенсусное решение. Чтобы проложить к нему путь, авторы проекта, во-первых, подчеркивали, что вторжения в текст Конституции должны носить ограниченный характер: «Радикально изменить Конституцию до выборов нового президента не удастся. Потом — тем более». Во-вторых, было четко обозначено, кому должна принадлежать главная роль в конституционной реформе и кому — вспомогательная: процесс «должен проходить при активном участии (координации) правительства РФ по согласованию с президентом». И в-третьих, для реализации плана был предложен «нулевой вариант»: Дума приостанавливает процедуру импичмента, а для разработки текста поправок созывается компактное Конституционное совещание (институт, в самой Конституции не предусмотренный) по формуле 4 + 1 (представители ГД, СФ, правительства и администрации президента плюс сам президент). Предполагалось, что согласованный пакет поправок в Конституцию может быть одобрен президентом, а затем принят парламентом в течение двух-трех недель, так что в измененном виде Основной Закон появится уже к концу года. Какого-либо рода общественной дискуссии по поправкам план СВОП не предусматривал: если бы удалось консолидировать «ответственные силы» (с достаточным перевесом в Федеральном Собрании) вокруг правительства Примакова и договориться с президентом, она была бы ни к чему.

Вскоре после того, как предложения СВОП были опубликованы, Примаков выступил с политической инициативой, которая засвидетельствовала, что эти предложения и размышления премьера — независимо от того, были ли одни с другими предварительно согласованы, — идут в одном направлении. Чтобы поддержать стабильность власти в предвыборные месяцы, Примаков в письме, направленном председателям палат ФС в январе 1999 г., предложил выработать согласованные правила поведения трех главных государственных институтов: президента, парламента и правительства. Пакетное соглашение, по его замыслу, должно было предусматривать следующие самоограничения сторон: президент не распускает Думу и не использует право отставки правительства; правительство не ставит в ГД вопрос о доверии (что могло бы подтолкнуть депутатов к выражению недоверия, а президента — к роспуску палаты); Дума снимает вопрос об импичменте и принимает закон о гарантиях ушедшим в отставку президентам.

На совещании членов СБ в феврале 1999 г., провести которое президент поручил Примакову, был подготовлен документ, в который был добавлен отказ без предварительных консультаций ставить вопрос об изменении Конституции и отставке правительства и удален пункт, предписывающий снять со взвода курок импичмента. Речь, стало быть, шла не о конституционной реформе, а о политическом гамбите с обеих сторон. Но если бы столь значимое соглашение было заключено, был бы сделан шаг, пусть ситуативный, к ограничению ряда конституционных возможностей заинтересованных акторов, что могло бы — в случае успеха — определить направление конституционного процесса в ближайшем будущем. Однако в таком развитии не были заинтересованы ни президент, ни Дума, ожидавшие подвоха со стороны друг друга. А у президента план Примакова усилил подозрения в том, что навязанный ему чрезвычайными обстоятельствами премьер играет на стороне его противников. Поэтому и подходы к конституционной реформе ушли в песок [24].

Мне неизвестна закулисная сторона «прокатывания» плана СВОП в окружении президента, где он вряд ли мог быть просто не замечен (едва ли реакция на него могла быть иной, чем на предложения Примакова, о чем подробно, хотя и по-разному рассказано в мемуарах Ельцина и Примакова). Ясно, что он не мог устроить ни президента, который испытывал возрастающее подозрение к новоназначенному (не по его выбору) премьеру (степень «ослабления» президента своповцы переоценили), ни думское большинство, которое вцепилось в затею с импичментом и рассчитывало решить вопрос власти в свою пользу радикально — безотносительно к конституционной реформе.

Пока думская комиссия во главе с депутатом от КПРФ В. Филимоновым сочиняла свою инвективу, Ельцин перешел в контрнаступление и отправил правительство Примакова в отставку. Политический класс и экспертное сообщество не сразу осознали, что «окно возможностей» для внесения изменений в Конституцию, как показалось — чуть приоткрывшееся, захлопнулось. Инициатива СВОП получила продолжение на экспертном уровне. На этот раз сам Примаков, который уже не был связан лояльностью к президенту, вышел на авансцену, сформулировав предложения от себя, а СВОП в сентябре 1999 г. провел публичную акцию — круглый стол по проблемам конституционной реформы и в декабре опубликовал его рекомендации [25].

План Примакова не выводил государственное устройство за рамки смешанной президентско-парламентской системы, но крен в сторону парламентской республики был обозначен в нем сильнее, чем в документе СВОП 1998 г. Исходная позиция, на которую опирались все составляющие этого плана, — повышение самостоятельности председателя правительства, прежде всего в решении кадровых вопросов. Обсудив свой выбор (не только с президентом, но и с парламентом), он должен сам решать, с кем будет работать. Необходимо, далее, перераспределить функции президента и премьера в руководстве силовыми ведомствами: президенту — политическое, премьеру — оперативное руководство, необходимое для решения конкретных задач (борьба с коррупцией, преступностью, сбор налогов и т.д.). Принципиальные изменения, согласно предложениям Примакова, следовало внести в отношения правительства и парламента. Правительство должно опираться на парламентское большинство (коалицию) — только в этом случае оно обретет необходимую устойчивость. Но и поведение самого парламента должно стать ответственным, прежде всего за прохождение предлагаемых правительством законов.

В системе государственных органов также предусматривалась существенная реорганизация. Из консультативного органа Совет безопасности предлагалось преобразовать в институт, принимающий «конкретные и оптимальные решения». Только тогда он сможет эффективно реагировать на вызовы национальной безопасности. А рядом с президентом предлагалось поместить «подстраховочную» фигуру вице-президента, который снимет с него часть представительских полномочий и обеспечит нормальную преемственность власти. В тезисах Примакова неоднократно подчеркивалась необходимость для России сильной президентской власти. Но президента со всех сторон предлагалось обложить мощными институтами с собственными полномочиями: правительством, подобранным премьером и опирающимся на парламентское большинство, Советом безопасности, способным «адекватно действовать в острых, жизненно важных ситуациях» (т.е. принимать решения по вопросам, которые Конституция закрепила за президентом), и, наконец, вице-президентом, потенциальным преемником, выполняющим представительские функции на виду у страны. Иными словами, сферу безраздельной компетенции президента предлагалось разделить между несколькими относительно самостоятельными институтами. Трудно было ожидать, что президент, в трудной борьбе отвоевавший свой домен власти, добровольно согласится ее раскассировать.

Наконец, важная составная часть плана Примакова — преодоление «рецидивов конфедеративных настроений», остатков вольницы, которую отвоевали для себя элиты некоторых регионов, когда противостоявшие силы в центре конкурировали за их поддержку. Меры борьбы с «болезнью» предложены были довольно решительные, хотя и не конкретизированные: механизмы, обеспечивающие жесткое единство экономического пространства, единая вертикаль исполнительной власти, в которую должны быть включены также и органы МСУ (правда, речь шла лишь о той сфере, в которой эти органы участвуют в осуществлении государственно-властных функций). Подтверждались также «демократические принципы выборности этих органов непосредственно населением» и их полная самостоятельность в решении местных вопросов.

Важно избежать раскола общества, подчеркивал Примаков, поэтому конституционная реформа должна быть результатом общественного и политического согласия. Следует обсудить целесообразность созыва Конституционного собрания. Рекомендации круглого стола, созванного СВОП для обсуждения тезисов Примакова, были опубликованы через три месяца после его проведения и через два дня после парламентских выборов, которые принесли большие разочарования политическому блоку Примакова — Лужкова. Последствия того, что произошло на выборах, — то, что страна вступает в новый этап своего политического развития и что президентский пост скоро перейдет в руки группировки, имеющий собственные представления о том, как следует распорядиться и президентской властью, и Конституцией, осознать еще не успели. Но наскоро составленные (или подкорректированные) рекомендации круглого стола заметно отличались от документа, который СВОП распространил при его созыве.

Сентябрьский документ во многом повторял, подчас текстуально, тезисы Примакова, только представил их в более развернутом виде и кое-что добавил. В частности, объявил, что «практическую работу по совершенствованию Основного Закона нельзя вести на чьей-то одной “территории”» — президента или парламента. В этом деле «нужна широкая общественная экспертиза и “нейтральная полоса”, на которой будут собираться и вести содержательные дискуссии все реальные политические силы и представители всех слоев общества». В декабрьских рекомендациях, напротив, предложения Примакова были воспроизведены в укороченном виде, идея Конституционного собрания была решительно отброшена и акцент перенесен на «эволюционный вариант» — точечные поправки, предусмотренные 136-й статьей Конституции, а также издание законов, вытекающих из ее содержания, и постановления Конституционного суда. Конституционную реформу предлагали разбить на ряд этапов, начать «только при условии достижения между всеми ветвями власти, влиятельными политическими силами» согласия, а для того учредить постоянно действующий круглый стол. Была названа и площадка на «нейтральной полосе» — Совет Федерации.

Вероятно, ничего другого первый и последний по конституционной реформе круглый стол СВОП, участники которого вскоре далеко разойдутся по разным политическим квартирам, предложить и не мог. Бог весть, многие ли из них отдавали себе отчет в том, что посылают сигнал удаляющемуся поезду.

 

Примечания

1. См.: КПРФ в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1992–1999). М., 1999. С. 62, 102, 310.
2. Государственная Дума: 1999: Весенняя сессия. Т. 49 (72). С. 51.
3. См.: Мирошин Б. Конституционная организация государства неэффективна: Основной закон закрепил несправедливое распределение властных полномочий // НГ-Сценарии. 1997. 10 июля.
4. См.: Севастьянов А. Национализм с человеческим лицом // НГ-Сценарии. 1997. 14 августа.
5. См.: Независимая газета. 1997. 11, 14, 25 января; 1998. 11 июля; Известия. 1997. 31 января; Общая газета. 1997. 6–12 февраля.
6. Не было недостатка и в выступлениях, возражавших против вторжения в Конституцию. «В условиях такой обширной многонациональной страны, как Российская Федерация, и тем более в современной критической, подчас взрывоопасной обстановке переходного периода и необходимости твердого осуществления демократических реформ, нет в принципе иного конституционного построения, кроме президентской формы», — писал С. Филатов, прежде глава президентской администрации и один из «отцов-основателей» Конституции 1993 г. (Независимая газета. 1998. 9 декабря). Виталий Третьяков, главный редактор «Независимой газеты», выразил ту же позицию грубее: «Не надо трогать сегодня Конституцию, хоть и зудит. Именно потому, что зудит» (Независимая газета. 1998. 11 декабря).
7. Российская газета. 1997. 15 февраля.
8. Общая газета. 1997. 27 февраля — 5 марта.
9. По данным фонда «Общественное мнение», летом 1998 г. за пересмотр высказались 57% опрошенных, против — 26%. См.: Общая газета. 1998. 30 июля — 5 августа.
10. См.: Реформы для большинства: Объединение «Яблоко». С. 39–41.
11. Шейнис В. Конституционный процесс на современном этапе. Предложения по позиции фракции «Яблоко». Март 1997 г.; Депутатам фракции «Яблоко». Что надо и что не надо менять в Конституции РФ. Сентябрь 1998 г.; Нестеров Ю. Что нас не устраивает и что мы хотим записать в Конституции РФ. Март 1997 г.; Вишневский Б. О конституционной реформе Российской Федерации. Членам Центрального совета объединения и депутатам фракции «Яблоко». Февраль 1999 г. [Архив автора].
12. См.: Шейнис В. На пути к реформе Основного закона: Нужен заслон от экспансии авторитаризма // НГ-Сценарии. 1997. 14 августа.
13. Записи обсуждений в Правовой комиссии «Яблока» и таблицы поправок, подготовленных к внесению в ГД [Архив автора].
14. При рассмотрении так называемого чеченского дела в Конституционном суде летом 1995 г. возобладала опасная концепция «скрытых полномочий» президента, согласно которой он имеет право действовать по собственному усмотрению, исходя как из конкретных полномочий (перечисленных в статьях 83–89), так и из общих обязанностей гаранта (статья 80).
15. Оксфордский словарь следующим образом раскрывает понятие treason: treachery to, betrayal of, disloyalty, betrayal of trust. См.: Hornby A.S. Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English. М., 1982. P. 417.
16. См.: Предложения о поправках к преамбуле и главам 3–8 Конституции РФ // Независимая газета. 1999. 19 августа. Вслед за тем на экспертном уровне прошло несколько публичных обсуждений этого документа. Впоследствии в ряде публикаций М. Краснов подтверждал (и частично корректировал) основные положения проекта. См.: Краснов М. Персоналистский режим в России. С. 162–178; Российское государство: вчера, сегодня завтра. М., 2007. С. 600–618; Краснов М. Тезисы о проекте конституционных поправок [Архив автора].
17. Краснов М. Персоналистский режим в России. С. 171.
18. Краснов М. Персоналистский режим в России. С. 175. Разумеется, при условии, что за сомнительным выдвиженцем Думы не стоит конституционное большинство. Автор неоднократно обращается к доводу: «Имей президент Гинденбург необходимую волю и конституционные рычаги, он не позволил бы А. Гитлеру стать канцлером» конституционным путем.
19. «В европейских государствах со смешанной моделью даже при институционально большом политическом весе президента последний не может отправить в отставку кабинет просто потому, что тот его не устраивает, — подчеркивает М. Краснов. — У нас же отставка правительства по воле президента возможна вообще без всяких мотивов» (Краснов М. Персоналистский режим в России. С. 38–39).
20. См.: Краснов М. Персоналистский режим в России. С. 176.
21. Краснов М. Персоналистский режим в России. С. 162, 164.
22. См.: Независимая газета. 1998. 6 ноября.
23. 11 сентября 1998 г. за назначение председателем правительства Е.М. Примакова проголосовали 318 депутатов ГД (против 63 при 15 воздержавшихся). См.: ГД ФС РФ первого — третьего созывов: Основные итоги деятельности: 1994–2003. М., 2005. С. 71.
24. См.: Примаков Е. Минное поле политики. М., 2007. С. 316–319; Ельцин Б. Президентский марафон. С. 295–299. «…Случай дал мне повод задуматься… — написал Ельцин, — как плавно могут быть размыты основы Конституции, какой тихой может быть реформа власти — от президентской республики к парламентской» (с. 297).
25. См.: Примаков Е. Семь тезисов о реформе Конституции. 7 сентября 1999 г.; Круглый стол по проблемам конституционной реформы. Сентябрь 1999 г.; Рекомендации круглого стола на тему «О первом этапе конституционной реформы в Российской Федерации». 21 декабря 1999 г. [Архив автора].

Источник: Шейнис В. Власть и закон: Политика и Конституция в России в XX–XXI веках / Фонд «Либеральная миссия». Сер. «Свобода и право». М.: Мысль, 2014. С. 891–921.

Комментарии

Самое читаемое за месяц