Жестко, но не беспрецедентно жестко

С начала ноября в полной мере заработал люстрационный украинский закон «Об очищении власти»: в министерствах и ведомствах начались проверки сотрудников. Ранее, в октябре, на основании закона от должностей были освобождены восемь руководителей и тринадцать заместителей руководителей центральных органов исполнительной власти, шестеро членов Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовым рынкам во главе с ее председателем. Они подпадали под действие первого люстрационного критерия — нахождение в президентство Виктора Януковича более года на одной или нескольких установленных законом должностях. Проверять их не потребовалось, так как для применения этого критерия достаточно данных из личных дел.

Еще девятнадцать высших чиновников предпочли не дожидаться люстрации и ушли сами. Всего в реестре люстрированных чиновников на сайте Министерства юстиции Украины сейчас значится 354 человека.

Люстрация как правовой институт

Люстрацией, как правило, называют проверку чиновников и соискателей государственных должностей на предмет их принадлежности к руководству свергнутого или иным способом ликвидированного режима или структурам, проводившим в жизнь его репрессивную политику. Это не плод революционного волюнтаризма украинских законодателей, а достаточно распространенный правовой институт, который применялся во многих странах в ходе их политической трансформации. Известные примеры относятся ко времени Реконструкции Юга в США после Гражданской войны в 1860–1870-х годах, первым десятилетиям советской власти в России и денацификации в Германии после Второй мировой войны. Но сам термин «люстрация» получил распространение в связи с политикой декоммунизации в бывших социалистических странах Центральной и Восточной Европы. В них проверки чиновников были направлены, прежде всего, на выявление негласных осведомителей спецслужб социалистических режимов и СССР. Последствия для раскрытых агентов были разными. Так, если в Германии, Чехии и Эстонии сотрудники спецслужб подлежали безусловному увольнению с последующим запретом на госслужбу, то в Венгрии ограничились обнародованием этих фактов, а в Польше запрет применялся только к тем, кто умолчал о своем сотрудничестве.

Политика люстрации имеет тройственное обоснование. Во-первых, она необходима по соображениям национальной безопасности: считается, что агенты упраздненного авторитарного режима, если их не устранить из публичной сферы, могут подорвать новый строй изнутри. Во-вторых, люстрацию используют в качестве инструмента кадровой политики: старорежимные кадры, получившие служебный опыт в репрессивной и неподотчетной гражданам администрации, не подходят для исполнения публичных функций в правовом и демократическом государстве. Не следует умалчивать и о том, что люстрация действительно используется в политической борьбе как акт возложения политической ответственности на правящий класс упраздненного режима и инструмент дискредитации последнего.

Практически везде люстрация вызывала ожесточенные политические и правовые споры. Главный аргумент ее противников сводится к тому, что люстрация представляет собой наказание без суда и без установления личной вины. Критике подвергалась и логика люстрационных запретов, согласно которой профессиональные и этические качества чиновника предопределены его прежним поведением. Возможность изменения человека, раскаяния и «перерождения», таким образом, исключается.

Соучастники узурпации

Закон Украины «Об очищении власти», как и его аналоги в других европейских странах, появился в ходе радикальной социально-политической трансформации и должен, по мнению его авторов, стать продолжением революции Майдана, но другими средствами. Под очищением власти в законе понимается запрет определенным лицам занимать некоторые должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Цель люстрации заявлена открыто — недопущение до участия в управлении государством лиц, которые предпринимали меры, направленные на «узурпацию власти» Януковичем, подрыв основ национальной безопасности и обороны Украины или противоправное нарушение прав и свобод человека. В чем именно заключается узурпация власти Януковичем, в законе не указано.

Этот документ достаточно прост и включает в себя перечень должностей, на которые распространяется люстрация, основания запрета на их замещение («критерии люстрации»), порядок проверки и полномочия органов, уполномоченных проводить и обрабатывать их результаты. При этом закон предусматривает два вида запретов на занятие должностей: сроком на 10 лет с даты вступления закона в силу, который применяется по результатам ведомственной проверки, и сроком на пять лет с даты вступления в силу решения суда. Последний применяется в судебном порядке.

Люстрационной проверке подлежат лица, замещающие либо претендующие на занятие любых должностей в органах государственной власти и местного самоуправления, кроме выборных.

Постулат неправомерности вместо презумпции

Люстрационных критериев восемь, в том числе уже упоминавшееся выше пребывание в определенной должности в период президентства Януковича. По-видимому, предполагается, что эти лица разделяют политическую ответственность за «узурпацию власти». Этот критерий, однако, применяется с важной оговоркой — запрет действует лишь в отношении тех чиновников, которые занимали должности в совокупности не менее одного года. Остальные признаются достаточно благонадежными для продолжения работы. Есть также норма, по которой подлежит увольнению чиновник, занимавший свой пост в период с 21 ноября 2013-го по 22 февраля 2014 года и не ушедший в отставку по собственному желанию. Нетрудно заметить, что эти временные рамки соответствуют времени массовых протестов на Майдане. Таким образом, авторы закона задним числом требуют от чиновников единственно правильной реакции на революцию — добровольной отставки.

Затрагивает люстрация и сотрудников правоохранительной системы, участвовавших в уголовном или административном преследовании лиц, впоследствии освобожденных от ответственности по амнистии для активистов Майдана или амнистированных индивидуально. Под запретом оказываются все — от милиционеров до прокуроров и судей. Основание для его применения строго формальное: если провел задержание амнистированного человека, составил протокол о совершении им административного правонарушения, заявил ходатайство о применении к такому лицу меры пресечения — должен быть уволен. Никакой оценки законности и обоснованности этих действий не предусмотрено. Таким образом, любые властные действия должностных лиц против Майдана, если за ними не последовало «раскаяние» в форме своевременной добровольной отставки, служат поводом для люстрации. Получается, что авторы закона исходят даже не из презумпции, а из неопровержимого постулата неправомерности преследования активистов Майдана. При этом амнистия «в связи с участием в массовых акциях протеста» включает 80 статей Уголовного кодекса Украины, среди которых есть преступления против личности, в том числе тяжкие (умышленное причинение тяжких телесных повреждений, похищение человека в составе организованной группы, захват заложников) и против собственности (в частности, кража, грабеж, разбой, вымогательство).

Поражение в правах чиновников, не вышедших в отставку перед лицом Майдана, направлено против бюрократического сознания, в котором лояльность начальству сильнее ответственности перед гражданами. Если правительство восстает против своего народа, чиновник должен уйти из этого правительства — так, по-видимому, считают авторы закона. К сожалению, способы определения «воли народа» в массовых акциях протеста закон на будущее не устанавливает.

Еще одна группа люстрируемых украинцев является обычной для всех стран Центральной и Восточной Европы — это бывшие партийные функционеры и сотрудники спецслужб. Но тут люстрация охватывает лишь верхнюю часть партийной иерархии — от уровня секретаря райкома КПСС (КПУ) и выше. Бывшие комсомольские работники от люстрации практически не пострадают: запрет касается только секретарей ЦК комсомола Украины. Критики закона считают, что это исключение объясняется особенностями биографии некоторых нынешних украинских политиков: они начинали свою карьеру именно в комсомоле. Зато сотрудники КГБ СССР и КГБ союзных республик, как штатные, так и негласные, подлежат люстрации без каких-либо исключений.

Декларирование чиновником ложных сведений о своих доходах, расходах и имуществе также является основанием для люстрации. И отдельно в законе «Об очищении власти» перечислены деяния, по которым предусмотрено назначение основного или дополнительного уголовного наказания в виде запрета на занятие должностей. Это действия, направленные на узурпацию власти Януковичем, нарушение свободы собраний, сотрудничество со спецслужбами иностранных государств, подрыв национальной безопасности, обороны и территориальной целостности, публичные призывы к нарушению территориальной целостности Украины, нарушение прав человека и основных свобод. Конструкция этих норм весьма необычна, во всяком случае с точки зрения российского юриста: в них описаны, по сути, составы нескольких преступлений, однако ссылки на конкретные статьи УК отсутствуют. Поэтому как будут применяться эти запреты, не вполне понятно.

Экономная люстрация

Процедура проверки регулируется как самим законом, так и принятым 16 октября 2014 года на его основании постановлением Кабинета министров Украины. Она будет проходить по расписанию, также установленному на правительственном уровне, — «сверху вниз», от высших должностных лиц до рядовых чиновников.

Сама проверка состоит из трех стадий. Сначала чиновник должен будет сам заявить в государственный орган, в компетенцию которого входит его увольнение (а судья — председателю суда), подпадает ли он под люстрационные критерии или нет. Тот, кто признал себя подлежащим люстрации, сразу же освобождается от должности с запретом на новое назначение. Если же податель заявления отрицает наличие люстрационных критериев, проверка продолжается.

На второй стадии кадровая служба государственного органа, в котором служит чиновник, проверяет по его личному делу, не занимал ли он определенные законом должности во время Майдана и не был ли на руководящих партийных или комсомольских постах при советской власти. Если эти основания не обнаружены, проверяется наличие остальных люстрационных критериев. Для этого руководитель проверяемого чиновника направляет запросы в уполномоченные государственные органы. МВД, Генпрокуратура и Государственная судебная администрация выдают справки о причастности проверяемого к преследованиям активистов Майдана, СБУ — о сотрудничестве с советскими спецслужбами, Государственная судебная администрация также — о критериях люстрации, наличие которых устанавливается судом. Одновременно Государственная налоговая служба проверяет достоверность декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах имущественного характера. Проверяющие органы готовят ответы на запросы самостоятельно, без участия проверяемого (за исключением Госналогслужбы, выводы которой чиновник может прокомментировать до выдачи заключения о результате проверки его декларации). Ответ проверяющего органа может быть оспорен в суде. Если этого не сделано, на основе полученных ответов готовится общая справка о результатах проверки чиновника, в которой содержится окончательное кадровое решение: допуск к государственной службе или увольнение и запрет.

Процедура люстрации организована таким образом, что каждая государственная структура в значительной мере будет «очищать» себя сама. Внешний ведомственный контроль предусмотрен в лице Минюста, который собирает всю информацию о ходе и результатах проверок и вносит ее в государственный реестр. Кроме того, часть этих сведений публикуется на сайте ведомства, что играет особую роль: граждане, узнав о начале проверки чиновника, смогут сообщать компрометирующие его сведения, которые должны быть рассмотрены и, в случае их подтверждения, учтены при подведении итогов проверки.

Внутриведомственный характер люстрационных проверок объясняется, по-видимому, соображениями экономии: в нынешних стесненных условиях новый государственный орган под эту задачу решили не создавать (хотя штат Минюста все же был расширен). Очевидно, что закон оставляет руководству и кадровым службам государственных органов возможность избавлять нужные кадры от люстрационных запретов с помощью махинаций с их личными делами. Гарантий от них в нем нет.

Избранный Украиной способ очищения власти на длительный срок исключает из государственной службы значительное количество людей. О том, чем их занять, законодатели пока не позаботились. Избежать запрета могут только участники боевых действий на востоке страны. Других способов исправиться и вернуться нет. Это жесткий, но не беспрецедентный вариант люстрации: близкая по объему ограничений модель использовалась, например, в Чехии. К тому же общественный запрос на люстрацию на Украине сейчас трудно недооценить.

Источник: Право.ru