Править — это предвидеть?

Меритократический опыт ручного управления — каталог неудач

Карта памяти 25.12.2017 // 457

От редакции: Выражаем признательность издательству «Новое литературное обозрение» за предоставленную возможность публикации главы из книги российского историка Кирилла Соловьева «Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна».

Этот афоризм всегда приходит на ум, когда речь заходит об искусстве управления. Действительно, чтобы разумно выстроить стратегию развития страны, следует задуматься, как будет меняться жизнь в ближайшем будущем, что будут собой представлять государства-соседи. Более того, можно не пассивно плыть по течению, а пытаться активно воздействовать на окружающий мир вокруг, исходя из желаемого образа будущего.

В действительности человеку не суждено знать его. О нем он может только догадываться. Публичная политика — это как раз спор о будущем. Участвующие в нем должны выбрать наиболее предпочтительный проект развития на ближайшую перспективу. Если сфера публичной политики ограничена, то и тема будущего закрыта. По умолчанию подразумевается, что завтрашний день не будет сильно отличаться от настоящего. И все же эта догадка входит в явное противоречие с историческим опытом. Жизнь стремительно меняется даже тогда, когда этого никто не ожидает. Если не готовить изменения, остается ждать катастрофу. В ближайшем окружении ее ждали, в том числе и К.П. Победоносцев, считавший революцию в России неизбежной, или близкий ко двору Д.Б. Рихтер, предвещавший скорый кризис.

Ограниченность пространства публичной политики затрудняла положение самого правительства, которое на тот момент и не сложилось. Ведомственная борьба исключала согласие даже в среде высшей бюрократии. Взгляды высших сановников империи оставались неизвестными для императора. Принимая важные государственные решения, приходилось действовать, как будто в потемках. Сложно было предсказать исход межведомственных трений, позицию чиновничества по тому или иному вопросу. Император не рисковал возбуждать вопросы, которые, по его мнению, могли бы вызвать однозначное неприятие в Государственном совете. Так, летом 1889 года Александр III согласился с мнением А.А. Половцова о необходимости перехода к подворной собственности среди крестьян, но вносить соответствующий законопроект полагал опасным, так как он встретил бы упорное сопротивление в высшем законосовещательном учреждении.

Была и другая проблема. Чиновничество, чье положение зависело от благоволения императора, не знало его точку зрения, могло о ней только догадываться. Не будучи уверенным в поддержке императора, И.Д. Делянов трижды менял свою позицию при обсуждении вопроса о школьной программе в 1890 году.

Проблема была не только в отсутствии консолидированной власти. Трудность составляло и то, что высшая бюрократия весьма приблизительно представляла население страны, его хозяйственную жизнь. Неслучайно наиболее влиятельным руководителем ведомства был министр внутренних дел. Докладывая тот или иной вопрос императору, он оперировал информацией, собранной всей местной администрацией, которая была подчинена лично ему, подотчетным ему корпусом жандармов и, наконец, материалами перлюстрации. Иными словами, он мог сказать, что в его руках были явно недостаточные сведения о жизни России «на местах», которые были в распоряжении у правительства.

Однако мог ли он вполне доверять этой информации и мог ли он ее верно интерпретировать? Как писал в дневнике П.А. Валуев, сам имевший опыт работы министром внутренних дел, «все правительственные инстанции уже ныне более заняты друг другом, чем сущностью предметов их ведомства. Высшие едва успевают наблюдать за внешней правильностью действий низших инстанций; низшие почти исключительно озабочены удовлетворением внешней взыскательности высших… Управление доведено по каждой отдельной части до высшей степени централизации; но взаимные связи этих частей малочисленны и шатки…» Иными словами, российская централизация покоилась на шатких основаниях. Жесткая бюрократическая форма создавала видимость всеобщего порядка, скрывая при этом содержание социальных процессов, о которых можно было только догадываться.

Насколько чиновничество гордилось своим знанием делопроизводства, настолько оно комплексовало перед теми, кто претендовал на знание реалий местной жизни. Это объясняло и авторитет земства, и желание привлекать на государственные посты людей дела, как, например, С.Ю. Витте. Последний чувствовал свое преимущество над петербургскими «канцеляристами» и не боялся смеяться над ними, подчеркивая их практическую беспомощность. В 1903 году С.Ю. Витте поставил вопрос о порядке ревизии учреждений мелкого кредита. По его мнению, от этого процесса следовало устранить местную администрацию, не слишком квалифицированную в финансовых вопросах и способную своим неаккуратным поведением полностью дискредитировать кредитное учреждение. Согласно отстаиваемой им точки зрения, ревизией должны были заниматься специальные финансовые органы. Против этого восстали многие члены Государственного совета: например, барон А.А. Икскуль фон Гильдебандт или товарищ министра внутренних дел А.С. Стишинский. Последний с особым пафосом говорил о том, что проектируемая мера приведет к падению авторитета губернаторской власти, который должен пользоваться самыми широкими полномочиями на местах. После Стишинского слово взял Витте. Он поблагодарил Стишинского за то, что тот своей речью удержал министра финансов от необдуманного шага: «Хорошо, что я не высказался до того, как заговорил Александр Семенович [Стишинский]. Ведь я готов был уступить. А теперь уже ни в каком случае не уступлю. Я все-таки допускал, что у губернской власти существует какое-нибудь понятие о кредитном деле. А в таком случае, почему бы и не допустить эту власть до ревизии мелкого кредита? Но после речи Александра Семеновича мне стало ясно, что я ошибался. Ведь из этой речи видно, что Александр Семенович не только ничего абсолютно о кредитном деле не знает, совершенно его не понимает, но никогда и не думал о нем! А ведь Александр Семенович — человек высокого служебного положения, большого государственного опыта, товарищ министра внутренних дел, бывший товарищ государственного секретаря. И он ничего, так-таки ничего в кредитном деле не понимает. Чего же можно ожидать от губернаторов? Теперь, благодаря Александру Семеновичу, я совершенно убежден в том, что им ни в коем случае не может быть предоставлено право ревизии мелкого кредита. И от этого я уже не отступлюсь. Лучше возьму свой проект назад, как бы остро ни ощущалась на местах надобность в проектированной мере».

Неуверенность в себе петербургского чиновничества, в том числе, объяснялась отсутствием выстроенной сети правительственных учреждений на местах. Административная вертикаль дальше губернского города практически не шла. Уездный исправник выполнял полицейские функции и делами управления не занимался. Предводитель дворянства и земские начальники, на которых были возложены административные дела, государственными служащими в полном смысле этого слова не являлись. Земство же находилось в трудных отношениях с губернаторской властью. И положение самого губернатора было далеко не простым. В годы Великих реформ появился новый суд, органы местного самоуправления, новые финансовые учреждения. Все это существенным образом умаляло власть «начальника губернии», в то время как самого института губернаторской власти реформы не коснулись. В итоге на вопрос о сфере компетенции губернатора сложно было дать определенный ответ.

Кроме того, губернатор не был надежным источником информации о положении дел в своем регионе. Ежегодные губернаторские отчеты соответствовали требуемой форме, но немногое сообщали о жизни губернии. Зачастую ее начальник, понимая, что его текст не читают, не утруждал себя подготовкой отчета. Каждый год он посылал в Петербург одни и те же фразы и цифры. Тот, кто стеснялся это сделать, старался узнать в столице, какой отчет желали получить министры, и по мере возможности пытался удовлетворить их пожелания.

Отсутствие полноценной власти на уровне уезда ни для кого не было секретом. Об этом был поставлен вопрос еще в самом начале царствования Николая I, в Комитете 6 декабре 1826 года. Неоднократно эта проблема поднималась в годы правления Александра III. Однако и тогда появлялись противники создания уездной администрации: например, Д.А. Толстой, полагавший, что подобное нововведение было несогласно с русской историей. Наконец, проект реформы местного управления был подготовлен правительством П.А. Столыпина уже в начале XX века. Из всего этого ничего не вышло. Власть продолжала видеть своих подданных на весьма значительном отдалении. Все это позволяло Петербургу повторять мысль, что в России нет власти, внушающей доверие обществу.

В этой ситуации трудно было предсказать, как будет работать тот или иной закон. Порой это становилось сюрпризом для законодателя. Так, например, случилось с новым Земским положением 1890 года. Оно должно было создать послушное дворянское земство, подчиненное губернаторской власти. В действительности же реформированные органы местного самоуправления оказались значительно более оппозиционными, чем это было прежде.

Администрации оставалось лишь удивляться тому, что происходит в стране. Так случилось и осенью 1891 года, когда многие губернии охватил голод. 19 октября А.А. Абаза рассказывал Половцову: «В Петербурге все министры поражены отчаянием по поводу обнаружившегося во многих губерниях голода… никто не имеет ясного убеждения о том, что делать, но что все предлагает [sic!] самые дикие мероприятия». Одно из них в итоге состоялось, когда был запрещен вывоз зерна из России [1]. Впрочем, это было не самое радикальное предложение со стороны высших сановников империи. По сведениям И.Н. Дурново, К.П. Победоносцев предлагал установить твердые цены на хлеб и реквизировать имевшиеся хлебные запасы [2]. И.А. Вышнеградский выступил с инициативой учредить налог на урожайные местности. Эта «решительность» свидетельствовала об утрате управляемости ситуацией. Столкнувшись с серьезной проблемой, высшая бюрократия зачастую впадала в панику.

«Я глубоко убежден, что нынешнее бедствие сыграет роль Крымской войны и также явится лучшей критикой и лучшей оценкой нынешнего regime’а и направления теперешних реформ», — 1 сентября 1891 года писал ученый и общественный деятель В.И. Вернадский своей супруге. Слова были пророческие. Ведь вместе с дезорганизацией (пускай временной) власти происходила организация общества. По подсчетам американского историка Т. Эммонса, большинство лидеров партии кадетов (52%) родились между 1865 и 1870 годами, и, соответственно, свою взрослую жизнь они начали в пору кампании помощи голодающим. Показательно, что во главе конституционно-демократической партии окажутся те, для кого борьба с голодом 1891–1892 годов стал первым этапом общественной деятельности.

События 1891 года были лишь предвестником будущего масштабного кризиса Первой революции. Лишенная ясных ориентиров администрация терялась при быстрой смене декорации. Тогда сказывались все ее родовые черты: отсутствие политической консолидации, популярные в чиновничьей среде оппозиционные настроения и одновременно с тем органическая неспособность к стратегическому мышлению. Все это само по себе становилось важнейшим фактором дестабилизации положения в стране. В январе 1905 года министр земледелия А.С. Ермолов видел в этом одну из причин трагедии «кровавого воскресенья»: «В том, что произошло, виновато правительство, виноваты мы, Ваши министры. Но что же мы могли сделать при настоящем строе нашей государственной организации, при котором в действительности правительства нет, а есть только отдельные министры, между которыми, как по клеточкам, поделено государственное управление. Каждый из нас знает свою часть, но что делают другие министры, иногда даже в области совершенно однородных дел, мы не знаем и не имеем никакой возможности узнать».

Ермолов говорил императору то, что повторяли высокопоставленные сановники уже пятьдесят лет. Однако за это время немногое изменилось. Некоторые бюрократы, верно диагностируя болезнь, не имели лекарств для ее лечения. Они предлагали начать перестройку государственного здания, продолжая жить в нем, что, конечно, немногих могло устроить. Чиновничество, вроде бы готовое к реформам, держалось за status quo, частью которого оно являлось. Весьма наблюдательному мемуаристу Н.Н. Покровскому символичной казалась сама фигура видного государственного деятеля Д.М. Сольского: «Большая, умная голова с высоким лбом и окладистой седой бородой возглавляла довольно грузное тело, едва державшееся на двух подагрических ногах и двух палках, на которые он опирался и без которых не мог ходить. Поистине, это было олицетворение приходившего к концу нашего государственного строя: наверху очень просвещенное, умудренное опытом и вместе равнодушное к жизни правящее общество, опирающееся на безразличное, огромное государственное тело, которое, в свою очередь, держалось на крайне ненадежных низах: подкосились ноги, и упало грузное тело и мудрая голова».

Действительно, Сольский сам по себе — своего рода символ. Половцов его «хоронил» еще в начале 1890-х годов, считая его недееспособным. Однако впереди у Сольского было еще много карьерных свершений. Он возглавил Департамент экономии Государственного совета, Комитет финансов, под его руководством шла подготовка конституционной реформы в 1905 году. Наконец, в 1905–1906 годах Сольский был председателем Государственного совета, то есть занимал высший государственный пост в Российской империи. Вместе с Сольским и вся российская бюрократия продемонстрировала удивительную живучесть.

Разговор о поздней Российской империи обычно сводится к вопросу: почему она пала в 1917 году? Вопрос можно поставить иной: почему столь сложно организованное, внутренне противоречивое образование так долго существовало и даже динамично развивалось на протяжение XIX — начала XX века? Почему бюрократия, опираясь на столь шаткую основу, продолжительное время справлялась с задачами управления страной, несмотря на социальные, экономические, политические, национальные, международные конфликты? Причина удач, равно как и поражений, российского управленческого класса будет крыться в одних и тех же его качествах: корпоративном единстве, аполитичном профессионализме, административной фантазии, способной творить новое в узком коридоре отечественного законодательства, самоуверенности квалифицированного юриста. Чиновничество преимущественно жило в «зазеркалье», где тоже все не было вполне упорядочено, зато практически все было известно. По крайней мере, «зазеркалье» существовало согласно Своду законов Российской империи, а сама империя — не всегда. Она находилась в сложных отношениях с петербургским миром канцелярий и на рубеже веков все чаще стала напоминать о себе. Столкнувшись с новой реальностью, российская бюрократия распалась на бюрократов, каждый из которых был представителем российского общества. Он читал либеральные газеты, разделял оппозиционные взгляды и порой даже мечтал о конституции. 1905 год стал временем неожиданных открытий. Так, все тот же Д.М. Сольский, старейший представитель российской высшей бюрократии, сановник, занимавший высший пост в империи, оказался сторонником конституции и ответственного перед Думой правительства. И в этом его поведение было тоже символичным.

В 1905–1906 годах России суждено было измениться. В результате Первой революции появилась Государственная дума, а следовательно, выборы в представительное учреждение, объединенное правительство, легальные партии, свободная печать. Правда, как и прежде, новый порядок под давлением обстоятельств творила все та же бюрократия. Она эта делала, опираясь на свой прежний опыт, отталкиваясь от уже существовавших законов. Новый строй надстраивался над прежним, заимствуя все его противоречия и присовокупив к ним новые, прежде неизвестные.

 

Примечания

1. Эта как будто бы рациональная мера нанесла серьезный вред экономики, ударив по торговому балансу России.
2. В этой связи А.А. Половцов вспомнил случай из царствования Николая I: «При Николае Павловиче, который был приверженец крутых мер, был в 1840 г. голод, и хлеб дошел до цены 45 руб. за четверть. Государю донесено было, что помещик Тамбовской губернии Шиловский имеет запасы и объявил, что станет продавать их, когда цена дойдет до 50 руб. Николай Павлович ограничился тем, что приказал обязать Шиловского подпиской, что ниже 50 руб. хлеба своего продавать не будет».

Источник: Соловьев К.А. Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна. М.: Новое литературное обозрение, 2017. С. 281–292.

Комментарии